頂層設(shè)計(jì)和公眾參與對(duì)地方債務(wù)信息公開(kāi)都具有明確的促進(jìn)作用。圖為2020年5月18日，甘肅蘭州市，位于中心城區(qū)的東方紅廣場(chǎng)正在進(jìn)行改造工程。 視覺(jué)中國(guó) 圖

信息公開(kāi)是我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但是，包括學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界在內(nèi)的社會(huì)各界對(duì)地方債務(wù)信息公開(kāi)重大意義的認(rèn)識(shí)卻基本是不到位的。

地方債務(wù)信息公開(kāi)，不是“為了公開(kāi)而公開(kāi)”，而是對(duì)地方債務(wù)的良好治理的確具有推動(dòng)作用。比如，“不怕不識(shí)貨，就怕貨比貨”，這個(gè)道理也適用于地方債務(wù)治理，地方政府借債是否過(guò)度、用債是否合理、管債是否科學(xué)、還債是否守信，橫向比較就是一個(gè)重要的參考依據(jù)。在橫向比較下，類(lèi)似貴州獨(dú)山縣這樣債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重或者過(guò)度舉債的地方政府就會(huì)凸顯出來(lái)。相關(guān)問(wèn)題若能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，就可以為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解爭(zhēng)取時(shí)間和資源，也可以在很大程度上對(duì)地方政府舉債行為形成輿論監(jiān)督和社會(huì)制約。

地方政府債務(wù)狀況橫向比較的一個(gè)重要的基礎(chǔ)性條件是地方債務(wù)信息充分、及時(shí)和普遍地得到公開(kāi)，因此，如何保證或推動(dòng)地方債務(wù)信息的充分、及時(shí)和普遍公開(kāi)，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、從不公開(kāi)到公開(kāi)

2015年之前，我國(guó)地方政府債務(wù)信息基本一直是不公開(kāi)、不透明的。這一狀況的主要成因是，長(zhǎng)期以來(lái)地方政府沒(méi)有舉借債務(wù)的法定權(quán)利。但在2015年之后，上述狀況開(kāi)始發(fā)生變化。直接起因可以追溯到2014年下半年，主要體現(xiàn)在兩個(gè)事件上：

一個(gè)是《預(yù)算法》修正案于8月末表決通過(guò)，省級(jí)政府通過(guò)發(fā)行債券舉債融資的“前門(mén)”得以打開(kāi)。與此相對(duì)應(yīng)，2015年開(kāi)始實(shí)施的新《預(yù)算法》在第十四條中明確規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)“本級(jí)政府……舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明”。

第二個(gè)事件是，10月間，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》發(fā)布。該意見(jiàn)明確提出，要完善地方政府債務(wù)公開(kāi)制度：“建立地方政府性債務(wù)公開(kāi)制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會(huì)公開(kāi)政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督?！?/p>

實(shí)際上，地方債務(wù)納入預(yù)算之后，自然成為預(yù)決算公開(kāi)的一個(gè)重要內(nèi)容，與此同時(shí)，省級(jí)政府在債券市場(chǎng)上發(fā)行政府債券自然也應(yīng)進(jìn)行相關(guān)的信息披露。對(duì)上述兩個(gè)方面應(yīng)該公開(kāi)的地方債務(wù)具體內(nèi)容，財(cái)政部在相關(guān)文件中也陸續(xù)有一系列明確要求。

二、兩方面的不足及改進(jìn)

從2015至2018年地方政府債務(wù)信息公開(kāi)工作的推進(jìn)和實(shí)施效果來(lái)看，地方政府債務(wù)的公開(kāi)整體而言有了很大提高，但是具體到兩方面事項(xiàng)的公開(kāi)，卻一直沒(méi)有得到明顯提升：其一是在預(yù)算執(zhí)行報(bào)告或報(bào)表中公開(kāi)上一年末的債務(wù)余額，其二是省級(jí)政府公開(kāi)下轄地市和直管縣政府的債務(wù)信息。

關(guān)于上述這兩方面事項(xiàng)的公開(kāi)，在2018年12月之前，財(cái)政部并沒(méi)有做明確要求。但是在2018年12月20日，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》。

該公開(kāi)辦法在第五條（預(yù)決算公開(kāi)）中明確要求，縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)“應(yīng)當(dāng)隨同預(yù)決算公開(kāi)地方政府債務(wù)限額、余額、使用安排及還本付息等信息”，具體包括“上一年度本地區(qū)、本級(jí)及所屬地區(qū)地方政府債務(wù)限額及余額（或余額預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)）”。在第七條（新增一般債券發(fā)行公開(kāi)）中明確要求，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在新增一般債券發(fā)行前，提前5個(gè)以上工作日公開(kāi)“包括本地區(qū)一般債務(wù)限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等”在內(nèi)的一般債務(wù)情況。同時(shí)在第八條（新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行公開(kāi)）中明確要求，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行前，提前5個(gè)以上工作日公開(kāi)“包括本地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額及余額、地區(qū)分布、期限結(jié)構(gòu)等”在內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)情況。

可以看出，這是對(duì)上述兩方面事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)的明確要求，并自2019年1月1日起實(shí)施。

三、如何評(píng)估地方政府債務(wù)信息的公開(kāi)程度

關(guān)于地方政府的預(yù)決算公開(kāi)，我國(guó)各級(jí)地方政府的2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算情況，基本都是在2019年的1至2月間提交本級(jí)人大審議并主動(dòng)公開(kāi)。因此分析地方政府在2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算情況中對(duì)2018年政府債務(wù)余額的公開(kāi)狀況，就可以大致評(píng)估財(cái)政部上述政策的貫徹實(shí)施效果，進(jìn)而反映自上而下的政策制定與組織實(shí)施對(duì)政府信息公開(kāi)的推動(dòng)作用。

另一方面，如何評(píng)估自下而上的公眾參與和社會(huì)監(jiān)督對(duì)地方債務(wù)信息在預(yù)決算中公開(kāi)的推動(dòng)作用？結(jié)合國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究，我們認(rèn)為，推進(jìn)政府信息公開(kāi)可以總結(jié)為“兩個(gè)渠道”和“一個(gè)結(jié)合”：“兩個(gè)渠道”分別為頂層設(shè)計(jì)下的政策制定與組織實(shí)施，以及公眾參與下的社會(huì)推動(dòng)和輿論監(jiān)督；“一個(gè)結(jié)合”則是以上兩個(gè)渠道的相互促進(jìn)和協(xié)同作用。這“兩個(gè)渠道”和“一個(gè)結(jié)合”不僅可為我們研究地方債務(wù)信息公開(kāi)提供邏輯主線，還可構(gòu)成理解政府其他信息公開(kāi)的基本框架。

基于上述認(rèn)識(shí)，我們以債務(wù)信息公開(kāi)申請(qǐng)作為具體的公眾參與方式，同時(shí)考慮到因果效應(yīng)的可識(shí)別，構(gòu)造了一次隨機(jī)實(shí)驗(yàn)。即在目標(biāo)地方政府樣本（省級(jí)發(fā)債主體，即36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市的財(cái)政部門(mén)）中隨機(jī)劃分為一個(gè)實(shí)驗(yàn)組和一個(gè)對(duì)照組（各18個(gè)樣本），并且于2019年1月只向?qū)嶒?yàn)組的樣本提交2018年分地區(qū)政府債務(wù)余額信息公開(kāi)的申請(qǐng)，通過(guò)觀察實(shí)驗(yàn)組的結(jié)果并與對(duì)照組進(jìn)行對(duì)照，從而評(píng)估公眾參與和社會(huì)監(jiān)督對(duì)政府信息公開(kāi)的推動(dòng)作用。

同時(shí)，我們不僅觀察了依申請(qǐng)公開(kāi)的即時(shí)性或一次性效果（這主要體現(xiàn)在集中在當(dāng)月或下月公布的2018年預(yù)算執(zhí)行情況中對(duì)債務(wù)信息的主動(dòng)公開(kāi)），還跟蹤觀察了其持續(xù)性甚至可以說(shuō)是永久性影響（這主要體現(xiàn)在半年之后，即2019年8月份左右公布的2018年決算中對(duì)債務(wù)信息的主動(dòng)公開(kāi)）。

最后，將頂層設(shè)計(jì)和公眾參與兩種方式進(jìn)行綜合考慮和評(píng)估，分析二者的相互促進(jìn)和協(xié)同作用。

下面的兩張圖（圖1和圖2），形象且全面地展示了這次隨機(jī)實(shí)驗(yàn)的主要結(jié)果：

圖1. 實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組分地區(qū)債務(wù)信息在預(yù)算執(zhí)行中主動(dòng)公開(kāi)得分。

圖1描繪了實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組2015至2018年的政府分地區(qū)債務(wù)信息在預(yù)算執(zhí)行中主動(dòng)公開(kāi)得分的走勢(shì)，用于展示和分析依申請(qǐng)公開(kāi)的即時(shí)性或一次性影響?？梢钥闯觯?015至2017年間，兩組之間的走勢(shì)基本一致，因?yàn)閮山M的劃分是隨機(jī)的，因此走勢(shì)一致也是合理的。但是到2018年，兩組的走勢(shì)發(fā)生明顯變化，對(duì)照組由2分迅速上升到8分，趨勢(shì)明顯發(fā)生變化，主要原因就是地方債務(wù)信息公開(kāi)頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)，即《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》的頒布實(shí)施。

當(dāng)然，頂層設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)驗(yàn)組也會(huì)產(chǎn)生影響，一個(gè)自然且合理的推論是，實(shí)驗(yàn)組的債務(wù)信息公開(kāi)得分也會(huì)由原來(lái)的2分迅速上升到8分，但是從圖中可以看出，實(shí)驗(yàn)組的得分急劇上升到了15分。因此可以說(shuō)，實(shí)驗(yàn)組在受到了頂層設(shè)計(jì)影響，達(dá)到8分的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步受到其他因素的影響，因而又上升了7分。這7分自然可以歸結(jié)為依申請(qǐng)公開(kāi)的影響。

圖2. 實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組分地區(qū)債務(wù)信息在決算中主動(dòng)公開(kāi)得分。

圖2描繪了實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組2015至2018年的政府分地區(qū)債務(wù)信息在決算中主動(dòng)公開(kāi)得分的走勢(shì)，用于展示和分析依申請(qǐng)公開(kāi)的持續(xù)性影響?？梢钥闯?，2015至2017年間，兩組間的走勢(shì)基本一致，但到2018年，走勢(shì)開(kāi)始變化并且明顯分化，實(shí)驗(yàn)組比對(duì)照組的增長(zhǎng)趨勢(shì)更加劇烈，其中的邏輯與圖1基本是一致的，即實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組得分的共同迅速上升都是源于《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》的頒布實(shí)施，而實(shí)驗(yàn)組上升更為明顯則是因?yàn)槭艿搅艘郎暾?qǐng)公開(kāi)的額外且持續(xù)影響。

四、頂層設(shè)計(jì)和公眾參與均有助地方債務(wù)信息公開(kāi)

分析上述對(duì)實(shí)驗(yàn)結(jié)果，我們可以做出基本結(jié)論，即頂層設(shè)計(jì)和公眾參與對(duì)地方債務(wù)信息公開(kāi)都具有明確的促進(jìn)作用，并且二者結(jié)合的效果更為明顯。這一論斷與直觀印象和判斷也是吻合的，相應(yīng)的作用機(jī)制也是明晰的。

頂層設(shè)計(jì)對(duì)地方政府公開(kāi)債務(wù)信息提出了具有強(qiáng)制力的明確要求，也是公開(kāi)的政策依據(jù)和具體操作的指引。公眾參與則向地方政府債務(wù)信息公開(kāi)進(jìn)一步施加了壓力，這種壓力主要體現(xiàn)在社會(huì)輿論監(jiān)督上，也加大了信息公開(kāi)的動(dòng)力。公眾訴求增強(qiáng)了對(duì)信息公開(kāi)工作意義的理解和價(jià)值認(rèn)同。同時(shí)，因頂層設(shè)計(jì)更多是原則要求或指引規(guī)范，往往不涉及具體細(xì)節(jié)，而不特定的公眾訴求更多是具體的、細(xì)節(jié)的，因此公眾參與往往可以彌補(bǔ)政府具體工作中可能存在的不及時(shí)、不到位或相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。

是故，只要公眾參與的具體訴求與頂層設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)要求是方向一致的，就可以形成相互疊加的合力，共同推動(dòng)地方債務(wù)信息公開(kāi)。

需要說(shuō)明的是，地方債務(wù)信息公開(kāi)是我國(guó)地方債務(wù)管理中的一項(xiàng)重要工作，推動(dòng)這項(xiàng)工作本身就具有重要意義，但絕不應(yīng)僅限于“為了公開(kāi)而公開(kāi)”。事實(shí)上，地方債務(wù)信息公開(kāi)更為重要和深遠(yuǎn)的意義在其本身之外，它是提高財(cái)政治理水平的有效抓手，更是監(jiān)督制約政府舉債行為的基礎(chǔ)性條件。

因此在當(dāng)前，除應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)完善地方債務(wù)信息公開(kāi)，尤其是提升公開(kāi)的及時(shí)性和系統(tǒng)性之外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)信息的分析和應(yīng)用，尤其是引導(dǎo)和鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)等第三方的積極參與。

五、政策建言

依據(jù)上述研究發(fā)現(xiàn)，我們提出如下政策建言。

首先，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按月公開(kāi)并分地區(qū)列示地方債務(wù)的月度余額等信息。

當(dāng)前，省級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)地方債務(wù)月度余額等相關(guān)信息的公開(kāi)是空白的，更沒(méi)有做到按月公開(kāi)。而且，對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的研究及其指標(biāo)構(gòu)建往往基于財(cái)政收支和債務(wù)余額的年度數(shù)據(jù)，頻率過(guò)低，更新過(guò)慢，往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警不靈敏、不及時(shí)等問(wèn)題。緩解上述問(wèn)題的一個(gè)方法是構(gòu)建并計(jì)算比年度更為高頻的指標(biāo)，比如月度指標(biāo)。

當(dāng)然，各省份地方債務(wù)的月度主要數(shù)據(jù)已經(jīng)通過(guò)中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)公開(kāi)，但是僅貫穿到省級(jí)層面，更為基層的地市政府和區(qū)縣政府債務(wù)信息則是空白的。應(yīng)將地方債務(wù)月度數(shù)據(jù)的公開(kāi)貫穿至縣級(jí)及以上的整個(gè)財(cái)政和行政管理層級(jí)，省級(jí)財(cái)政部門(mén)在其中應(yīng)該起到上承下達(dá)的樞紐作用。一個(gè)重要的體現(xiàn)是，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按月公開(kāi)并分地區(qū)列示地方債務(wù)的月度余額等信息。分地區(qū)的具體設(shè)定可以依據(jù)所在省份的財(cái)政管理制度確定，可以是分地市，也可以是分區(qū)縣；或者考慮到財(cái)政省直管縣的情況，可以分地市和區(qū)縣，分別列示或整合列示。

其次，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按月公開(kāi)分地區(qū)的財(cái)政收支尤其是政府性基金收支情況。

從地方政府債務(wù)治理的角度來(lái)看，準(zhǔn)確及時(shí)地度量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)重要的基礎(chǔ)性條件，而最為常用的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)為債務(wù)率，即債務(wù)余額與財(cái)政收支的比值，因此要確保能夠準(zhǔn)確及時(shí)度量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)余額與財(cái)政收支的月度數(shù)據(jù)是同時(shí)需要具備或公開(kāi)的。

另一方面，考慮到地方債務(wù)的分類(lèi)管理，即劃分為一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，并分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，因此對(duì)一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也是需要分別度量的。當(dāng)前，省級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)分地區(qū)一般公共預(yù)算收支，尤其是地方政府性基金收支月度數(shù)據(jù)的公開(kāi)，是非常欠缺的，考慮到對(duì)一般債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量應(yīng)準(zhǔn)確及時(shí)，因此應(yīng)按月公開(kāi)分地區(qū)的地方財(cái)政收支數(shù)據(jù)（包括一般公共預(yù)算收支和政府性基金收支）。

最后，引導(dǎo)和鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)等第三方編制并發(fā)布我國(guó)地方債務(wù)的相關(guān)榜單或排名。

地方政府之間的橫向比較是衡量判斷其債務(wù)狀況的一個(gè)直觀且重要的參照視角，考慮到我國(guó)的政府預(yù)算層級(jí)以及上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系和債務(wù)限額分配管理等現(xiàn)實(shí)條件，應(yīng)在省、地市和區(qū)縣三個(gè)層面上對(duì)地方債務(wù)的相關(guān)狀況進(jìn)行量化評(píng)估和排序分級(jí)。

另外，考慮到地方債務(wù)管理的不同內(nèi)容和多個(gè)維度，考慮到地方債務(wù)區(qū)分為一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的分類(lèi)管理，對(duì)地方債務(wù)相關(guān)狀況的量化評(píng)估和排序分級(jí)也應(yīng)是多個(gè)維度和分類(lèi)進(jìn)行的，比如可以具體包括地方債務(wù)（一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)）績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)以及可持續(xù)性等。

同時(shí)，不僅應(yīng)進(jìn)行同一年度的橫向?qū)Ρ?，也?yīng)進(jìn)行不同年度的縱向分析，這樣也能進(jìn)一步提升地方債務(wù)治理中的公眾參與，對(duì)地方政府積極正面的舉債、管債、用債、還債等行為形成正向激勵(lì)，而對(duì)其消極負(fù)面的相應(yīng)行為則形成監(jiān)督制約。

（本文原題“頂層設(shè)計(jì)、公眾參與和地方政府債務(wù)信息公開(kāi)”，原載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。原文作者包括刁偉濤、任占尚、朱軍，本文由刁偉濤改寫(xiě)，并有大量刪節(jié)，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。文中意見(jiàn)只代表作者個(gè)人，與供職單位無(wú)關(guān)。）