近年來，環(huán)?！岸讲楦邏骸?/a>在我國(guó)已成新常態(tài)，嚴(yán)厲監(jiān)管態(tài)勢(shì)下，中央對(duì)地方政府的環(huán)?？己肆Χ瘸掷m(xù)加強(qiáng)。隨著目標(biāo)責(zé)任制、一票否決、環(huán)境離任審計(jì)、終身追責(zé)等考核措施的實(shí)施，我國(guó)地方政府在環(huán)境治理方面一改從前的“不作為”問題，但與此同時(shí)，環(huán)?！耙坏肚小?、“一律關(guān)?！钡取昂鳛?、亂作為”現(xiàn)象也層出不窮。

2018年5月，面對(duì)愈演愈烈的環(huán)?！耙坏肚小爆F(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境部專門研究制定了《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟?/a>，但在2019年5月結(jié)束的環(huán)保督查回頭看中，陜西省、安徽省卻被指出存在“一刀切”、“胡作為”等現(xiàn)象。為糾正地方政府的偏差行為，生態(tài)環(huán)境部在2019年7月再次發(fā)文，嚴(yán)禁“一刀切”、“濫問責(zé)”等行為。但遺憾的是，在2020年5月中央環(huán)保督察組發(fā)布的第二輪環(huán)保督察反饋情況中，海南省、福建省仍被指出存在“急時(shí)亂作為”，“一罰了之”等現(xiàn)象。

因此，盡管近年來我國(guó)環(huán)境治理的成效有目共睹，但隨著我國(guó)環(huán)境治理逐步進(jìn)入壓力疊加、負(fù)重前行的深水區(qū)，地方政府的一系列偏差行為及其背后的原因也值得關(guān)注和反思。

一、績(jī)效壓力的 “雙刃劍”效應(yīng)

現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境治理實(shí)行的是“指標(biāo)下壓”型目標(biāo)責(zé)任考核制度，即由中央政府向下級(jí)政府下達(dá)指標(biāo)，層層分解任務(wù)，并實(shí)施一系列考核措施，其本質(zhì)是科層制下中央政府利用行政命令手段，自上而下逐級(jí)委派、層層部署以完成既定環(huán)保目標(biāo)。

例如，國(guó)務(wù)院2017年1月印發(fā)的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》下達(dá)了各省（直轄市、自治區(qū)）GDP能耗降幅目標(biāo)和主要污染物減排指標(biāo)。各省在中央出臺(tái)工作方案后會(huì)將任務(wù)目標(biāo)進(jìn)一步分解下達(dá)到市級(jí)政府。節(jié)能減排五年規(guī)劃是我國(guó)實(shí)行目標(biāo)責(zé)任考核最為嚴(yán)格的公共政策之一，中央明確要求“要嚴(yán)格落實(shí)目標(biāo)責(zé)任”，且國(guó)務(wù)院每年組織開展節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核，并將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核、目標(biāo)責(zé)任考核等的重要內(nèi)容。

通過強(qiáng)化上下級(jí)政府之間的委托代理關(guān)系，目標(biāo)責(zé)任考核推行了一種強(qiáng)調(diào)結(jié)果的科層問責(zé)及獎(jiǎng)懲機(jī)制，是我國(guó)地方政府環(huán)境治理中績(jī)效壓力的重要來源。下級(jí)政府與上級(jí)政府簽訂了“目標(biāo)責(zé)任書”，對(duì)完成既定績(jī)效目標(biāo)就負(fù)有不可推卸的責(zé)任，這本質(zhì)上是一種績(jī)效承諾，既定績(jī)效目標(biāo)未完成，就會(huì)被“一票否決”。

此外，在壓力型體制的作用下，數(shù)量化任務(wù)自上而下分解，在過程中極易出現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)“層層加碼、級(jí)級(jí)提速”的現(xiàn)象。上級(jí)政府急功近利的決策會(huì)給基層政府施加過多的負(fù)擔(dān)，績(jī)效目標(biāo)和實(shí)際能力之間的不對(duì)等會(huì)進(jìn)一步放大組織的績(jī)效壓力。

除了目標(biāo)責(zé)任考核制度，政治激勵(lì)也是地方政府面對(duì)的績(jī)效壓力的另一個(gè)重要來源。近年來，環(huán)保問題被中央政府提升到了空前的歷史高度，環(huán)?！岸讲楦邏骸闭凵淞酥醒胝囊庵竞蜎Q心，向地方官員發(fā)出了政策優(yōu)先級(jí)的信號(hào)，并成為地方官員解讀政治激勵(lì)的重要內(nèi)容。在政治激勵(lì)的作用下，地方官員對(duì)在環(huán)境治理中實(shí)現(xiàn)突出的工作表現(xiàn)有一定偏好。地方官員挑戰(zhàn)高績(jī)效目標(biāo)，也是壓力產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。

績(jī)效壓力能有效激勵(lì)官員提升績(jī)效水平，達(dá)成績(jī)效目標(biāo)。作為一種施加給組織的外力，績(jī)效壓力具有顯著的提升內(nèi)在動(dòng)力的效應(yīng)，適當(dāng)?shù)目?jī)效壓力可以提高地方政府對(duì)環(huán)境治理工作的重視程度，激勵(lì)其積極開展環(huán)境治理工作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理從“不作為”到“積極作為”的轉(zhuǎn)變，有效改善地方生態(tài)環(huán)境，提高地方政府環(huán)境治理效率。

但績(jī)效壓力過大，也會(huì)誘發(fā)地方政府做出一系列失調(diào)行為和偏差行為，例如簡(jiǎn)單粗暴的集中停產(chǎn)停業(yè)，或者是采用欺下瞞上的手段應(yīng)付績(jī)效考核，這本質(zhì)上都是減損環(huán)境治理效率的行為。

有鑒于此，本研究選取了我國(guó)216個(gè)地級(jí)市2012至2017年的面板數(shù)據(jù)，基于我國(guó)“十二五”、“十三五”時(shí)期節(jié)能減排綜合工作方案中層層分解到各地級(jí)市的主要污染物減排指標(biāo)測(cè)算了地方政府環(huán)境治理中承受的績(jī)效壓力，測(cè)量了地方政府的環(huán)境治理效率。

計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，績(jī)效壓力對(duì)地方政府環(huán)境治理效率存在“倒U型”影響。即：適度的績(jī)效壓力可以有效提升地方政府環(huán)境治理方面的效率，但過高的績(jī)效壓力則對(duì)環(huán)境治理效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

因此，我國(guó)地方政府治理環(huán)境過程中所承受的績(jī)效壓力存在“雙刃劍”效應(yīng)。

二、績(jī)效壓力為何是把“雙刃劍”？

公共價(jià)值是關(guān)于權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范所形成的共識(shí)，是公共政策制定和公共服務(wù)供給中應(yīng)該遵守的原則和規(guī)范，政府要圍繞公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來配置公共資源和權(quán)力。但公共價(jià)值的多元化及其不可通約性所導(dǎo)致的公共價(jià)值沖突，會(huì)向地方政府發(fā)出“該怎么做、不該怎么做”的相互矛盾的信號(hào)。

基于上述理論，本研究試圖從公共價(jià)值沖突視角分析我國(guó)地方政府在環(huán)境治理中所遭遇的績(jī)效壓力的“雙刃劍”效應(yīng)。本研究假設(shè)，部分地方政府的環(huán)境治理工作之所以會(huì)從“不作為”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鳛椤?，再逐步演化為“胡作為、亂作為”，背后原因是過高的績(jī)效壓力激化了公共價(jià)值沖突，使地方政府陷入“該怎么做、不該怎么做”的相互矛盾的困境中，從而誘發(fā)績(jī)效壓力的“雙刃劍”效應(yīng)?？?jī)效壓力過大時(shí)，地方政府不是不想為，而是很難為。此時(shí)，公共價(jià)值沖突是解釋其行為偏差的有力視角。

改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展帶來了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞問題。環(huán)境污染非一日之寒，生態(tài)修復(fù)也需要時(shí)間，環(huán)境治理涉及的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)手段創(chuàng)新以及人們生活方式的轉(zhuǎn)變都是系統(tǒng)工程，無法一蹴而就，畢其功于一役?！督弓h(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟芬仓赋觯骸耙o直接負(fù)責(zé)查處整改工作的單位和人員留足時(shí)間，禁止層層加碼、避免級(jí)級(jí)提速?！?/p>

盡管中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理需要耐力與韌性，引導(dǎo)地方政府樹立“功成不必在我，功成必定有我”的政績(jī)觀，但在督查高壓下，地方政府為應(yīng)對(duì)考核，往往需要在短期內(nèi)完成一系列目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的及時(shí)性及行政效率，追求數(shù)字政績(jī)。過于急功近利，勢(shì)必違背環(huán)境治理久久為功的客觀規(guī)律，但一味強(qiáng)調(diào)循序漸進(jìn)，短期內(nèi)又無法完成不斷被拔高的績(jī)效指標(biāo)。

隨著我國(guó)環(huán)境治理逐漸進(jìn)入壓力疊加的關(guān)鍵期和復(fù)雜難度增加的攻堅(jiān)期，如何在環(huán)境治理中處理好“循序漸進(jìn)，久久為功”和“立竿見影，短期成效”之間的關(guān)系，對(duì)地方政府提出了新的挑戰(zhàn)。

本研究發(fā)現(xiàn)，公共價(jià)值沖突的動(dòng)態(tài)演化是績(jī)效壓力“雙刃劍”效應(yīng)產(chǎn)生的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和核心機(jī)制。地方政府環(huán)境治理中，適當(dāng)?shù)目?jī)效壓力明確了地方政府的工作目標(biāo)，促成了公共價(jià)值偏好的集中，為公共價(jià)值共識(shí)的形成提供了基礎(chǔ)，有利于目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)估等工具進(jìn)入良性循環(huán)狀態(tài)，并促使政府績(jī)效得以持續(xù)提升。但當(dāng)績(jī)效壓力過高時(shí)，又會(huì)顯著激化公共價(jià)值沖突。

高壓情景下，地方政府對(duì)壓力、挑戰(zhàn)、困境的過分解讀，會(huì)激發(fā)一系列認(rèn)知偏差反應(yīng)，表現(xiàn)在公共價(jià)值的偏好上，就是地方政府在“怎么做才是對(duì)的”這個(gè)問題上出現(xiàn)了分歧，進(jìn)而容易形成一系列非理性的決策和行為：要么假裝整改、敷衍整改，要么一律關(guān)停、簡(jiǎn)單粗暴。環(huán)境治理中的任何偏差行為都會(huì)破壞環(huán)境治理效率的有效提升。因此，公共價(jià)值沖突的動(dòng)態(tài)演化是績(jī)效壓力“雙刃劍”效應(yīng)得以發(fā)揮的核心機(jī)制。

三、如何緩解績(jī)效壓力的“雙刃劍”效應(yīng)？

本研究嘗試基于公眾參與視角，探討公眾參與對(duì)績(jī)效壓力負(fù)面效應(yīng)的化解作用。

本研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)某一地區(qū)公眾參與環(huán)境治理的程度較高時(shí)，公眾參與形成的隱形監(jiān)督權(quán)可對(duì)地方政府的環(huán)境治理行為構(gòu)成一定約束。不論是直接向本地政府表達(dá)訴求和意見，還是向更高一級(jí)政府投訴和建議，公眾參與都提供了一種來自社會(huì)層面的外部問責(zé)。恰恰是來自公眾的抱怨、不滿、投訴等負(fù)面信息，幫助政府重新認(rèn)識(shí)了政策推進(jìn)和執(zhí)行中存在的問題，這種有限度的“忠誠(chéng)的抗議”可以直接抵制地方政府由于公共價(jià)值沖突而作出的諸如 “一刀切”、全面叫停等過激行為，或弄虛作假、表面整改等敷衍行為，進(jìn)而推動(dòng)地方政府進(jìn)行政策調(diào)整，緩解公共價(jià)值沖突對(duì)環(huán)境治理效率的破壞力。

此外，面對(duì)公共治理中的“棘手問題”，政府可向公眾尋求幫助，因?yàn)楣姄碛姓∪钡恼咔榫敖?jīng)驗(yàn)。盡管公共價(jià)值沖突本身難以有效化解，但在一個(gè)公眾參與程度較高的地區(qū)，公眾可以利用那些嵌入在特殊情境中的 “本土化知識(shí)”，將無法預(yù)見的因素告知政府，幫助政府重新進(jìn)行政策目標(biāo)和決策信息的梳理，從而更清楚認(rèn)識(shí)到其政策使命和價(jià)值追求。

這種來自公眾的實(shí)踐理性有利于政府在價(jià)值兩難困境中創(chuàng)新性地找出問題解決方案，通過不斷調(diào)試行動(dòng)策略，更加客觀、理性地分配資源，采取行動(dòng)，減少無效或有損實(shí)際效果的偏差行為，防止決策失誤帶來的資源浪費(fèi)，從而提高環(huán)境治理效率。

簡(jiǎn)言之，在公眾參與程度較高的城市，公共價(jià)值沖突對(duì)地方政府環(huán)境治理效率的負(fù)向影響較弱。

四、政策建議

據(jù)以上研究發(fā)現(xiàn)，提出以下政策建議。

首先，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府要注意合理施壓，目標(biāo)責(zé)任考核要分類實(shí)施。

我國(guó)環(huán)境治理工作任重而道遠(yuǎn)，上級(jí)政府需要注重統(tǒng)籌推進(jìn)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，目標(biāo)責(zé)任考核要分類實(shí)施，有序推進(jìn)。要給基層單位和人員留足時(shí)間，既要避免將目標(biāo)責(zé)任考核扭曲為亂問責(zé)、濫問責(zé)，也要避免基層政府將“一刀切”作為績(jī)效壓力的“減壓閥”。只有適當(dāng)?shù)目?jī)效壓力，才能促成公共價(jià)值的聚合，引導(dǎo)地方政府形成正確的績(jī)效觀，著重長(zhǎng)期投入和從根本上解決問題，而不是只挑“見效快、看得見、容易做”的項(xiàng)目。

其次，上級(jí)政府要重視價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮核心公共價(jià)值的引領(lǐng)作用。

價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)基本公共價(jià)值進(jìn)行有重點(diǎn)地凝練和排序的過程，其目的是要定義地方政府在環(huán)境治理中的核心公共價(jià)值，并以之為引領(lǐng)，為地方政府的環(huán)境治理活動(dòng)提供價(jià)值判斷依據(jù)，引導(dǎo)地方政府提高政治站位，深刻把握中央“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的導(dǎo)向。需要注意在是，為促成公共價(jià)值共識(shí)的實(shí)現(xiàn)，價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制要隨著我國(guó)環(huán)境治理工程的不斷推進(jìn)而及時(shí)調(diào)整，不僅要考慮地方政府的實(shí)際情況，也要有前瞻性和聚焦性。

最后，政府應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理，強(qiáng)化政民互動(dòng)。

政府要引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境治理，由此弱化公共價(jià)值沖突對(duì)環(huán)境治理效率的負(fù)面影響。因?yàn)楣矁r(jià)值沖突在絕大多數(shù)情況下很難徹底避免，所以政府要擴(kuò)大公眾參與的渠道和范圍，充分利用新媒體渠道，提高公眾參與的便捷性和有效性，通過良好的政民互動(dòng)促進(jìn)環(huán)境治理效率的不斷提升，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。

（本文原題“地方政府環(huán)境治理中績(jī)效壓力是把雙刃劍嗎？——基于公共價(jià)值沖突視角的實(shí)證分析”，原載《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第2期。經(jīng)授權(quán)重發(fā)，并由作者進(jìn)行大量刪改，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）