美國(guó)總統(tǒng)特朗普4月14日宣布，美國(guó)暫停資助世界衛(wèi)生組織，并將對(duì)世衛(wèi)在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情期間的所謂“失職”進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

特朗普聲稱(chēng)，美國(guó)每年向世衛(wèi)組織撥款超過(guò)4億美元，作為世衛(wèi)組織的主要贊助方，美國(guó)有責(zé)任對(duì)世衛(wèi)組織在疫情中的行為問(wèn)責(zé)。

特朗普此舉引起國(guó)際輿論嘩然。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯14日晚通過(guò)發(fā)言人發(fā)表聲明說(shuō)，世衛(wèi)組織必須得到支持，這對(duì)全球戰(zhàn)勝新冠疫情的努力絕對(duì)關(guān)鍵。他說(shuō)，全球正在抗擊新冠疫情，削減世衛(wèi)組織或任何其他人道主義組織行動(dòng)所需資源不合時(shí)宜。

特朗普政府為何決定對(duì)世衛(wèi)組織斷供？美國(guó)此舉對(duì)世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)新冠疫情會(huì)造成多大影響？世衛(wèi)組織是否真如美國(guó)指責(zé)的那樣，在應(yīng)對(duì)新冠疫情中“失職”？澎湃新聞（m.xinlihui.cn）采訪了公共衛(wèi)生和國(guó)際法領(lǐng)域的專(zhuān)家，請(qǐng)他們就這些問(wèn)題分享他們的觀點(diǎn)。

專(zhuān)家簡(jiǎn)介（按姓氏拼音順序排名）

龔向前：北京理工大學(xué)國(guó)際爭(zhēng)端預(yù)防和解決研究院副院長(zhǎng)、法學(xué)教授

湯蓓：上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副研究員

唐昆：清華大學(xué)公共衛(wèi)生研究中心助理教授、世界衛(wèi)生組織COVID-19全球研究路線圖社會(huì)科學(xué)工作組成員

美國(guó)為何斷供，接著還會(huì)“退群”嗎？

澎湃新聞：特朗普指控世衛(wèi)組織處理新冠肺炎疫情不力并暫停向其撥款，您怎么看特朗普的這一指控？特朗普“斷供”世衛(wèi)組織決定背后有哪些原因？

唐昆：美國(guó)這樣做有兩點(diǎn)原因。第一個(gè)就是甩鍋，自己沒(méi)做好就賴(lài)別人。我覺(jué)得這是人的一種基本行為模式，對(duì)于特朗普來(lái)講這大概是他執(zhí)政的一大特點(diǎn)。但是美國(guó)作為一個(gè)世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)在疫情暴發(fā)最嚴(yán)重的時(shí)候停止向世衛(wèi)組織撥款，我覺(jué)得這是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。因?yàn)楫吘姑绹?guó)現(xiàn)在的疫情絕對(duì)不是能夠用“別人的責(zé)任”來(lái)解釋的，美國(guó)不能把責(zé)任歸結(jié)到世衛(wèi)組織或者任何一個(gè)國(guó)家頭上?，F(xiàn)在美國(guó)的感染數(shù)字只能顯示出美國(guó)自己的防疫沒(méi)做好。

西方國(guó)家疫情暴發(fā)基本上是在中國(guó)開(kāi)始防控疫情大約一個(gè)月以后，所以它們完全有時(shí)間提前做準(zhǔn)備。整個(gè)過(guò)程中國(guó)是通過(guò)采取包括限制人員流動(dòng)等措施，給別的國(guó)家創(chuàng)造了更多的準(zhǔn)備時(shí)間，我們做出了非常大的犧牲和努力。但是它們沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到這個(gè)事情的嚴(yán)重，最初誤判了這個(gè)疾病的性質(zhì)，沒(méi)有真正重視起來(lái)才導(dǎo)致它們現(xiàn)在的狀況。

單就這次疫情暴發(fā)來(lái)說(shuō)，世衛(wèi)組織的反應(yīng)還是很及時(shí)的，而且也對(duì)各國(guó)對(duì)于這個(gè)疾病的判斷做出了很大的幫助。從這個(gè)角度來(lái)講，如果說(shuō)世衛(wèi)組織的功能沒(méi)有實(shí)現(xiàn)或者做得不好，我覺(jué)得是很牽強(qiáng)的。

第二，從世衛(wèi)組織的反饋以及中國(guó)在這次疫情的影響上，特朗普政府顯然意識(shí)到中國(guó)當(dāng)前在多邊機(jī)制中有更大的影響力。尤其是在世衛(wèi)組織這樣的全球治理多邊機(jī)制中，美方覺(jué)得中國(guó)掌握了更多的話語(yǔ)權(quán)。所以很大的可能是，美國(guó)試圖借這個(gè)機(jī)會(huì)削弱中國(guó)對(duì)這種多邊機(jī)制的影響力，削弱中國(guó)在全球治理中影響力，進(jìn)而削弱中國(guó)的整個(gè)國(guó)際影響力。

龔向前：關(guān)于美國(guó)欠費(fèi)和暫停繳納會(huì)費(fèi)的問(wèn)題。美國(guó)此舉應(yīng)該是一種要挾或者要價(jià)策略，以推動(dòng)世衛(wèi)組織的有關(guān)決策向有利于美國(guó)的方向發(fā)展，并形成對(duì)中國(guó)更多的壓力，從而與當(dāng)前要求中國(guó)承擔(dān)責(zé)任的逆流相呼應(yīng)。畢竟特朗普是一個(gè)談判高手，極限施壓是他一貫的伎倆。

至于特朗普是否會(huì)像退出聯(lián)合國(guó)教科文組織一樣再度“退群”，我認(rèn)為從國(guó)際法的角度來(lái)看，這一次不同的是，《世衛(wèi)組織組織法》沒(méi)有關(guān)于退出會(huì)員的條款，從通常意義上來(lái)講，不應(yīng)該允許退出的，當(dāng)然如果啟動(dòng)世界衛(wèi)生大會(huì)的決策程序，并經(jīng)三分之二多數(shù)表決同意，也可能會(huì)發(fā)生美國(guó)退出世衛(wèi)組織的事情。但從現(xiàn)實(shí)角度考慮，如果美國(guó)真的退出那是相當(dāng)瘋狂的，畢竟美國(guó)需要世衛(wèi)組織這一個(gè)平臺(tái)來(lái)獲得疫情信息。

湯蓓：多邊主義和以規(guī)則為基礎(chǔ)可以說(shuō)是所有國(guó)際組織防止受到單一國(guó)家影響甚至操控的法寶。之所以要有國(guó)際組織，就是這個(gè)目的。相反，很多發(fā)達(dá)國(guó)家利用指定用途的自愿貢獻(xiàn)資源，繞開(kāi)大會(huì)的多邊主義決策結(jié)構(gòu)，把多邊組織雙邊化。甚至可以說(shuō)這是美國(guó)對(duì)待世衛(wèi)組織的一貫政策。

他國(guó)已開(kāi)始填補(bǔ)美國(guó)的空缺，但作用恐有限

澎湃新聞：美國(guó)是世界衛(wèi)生組織最大的資助來(lái)源國(guó)，現(xiàn)在突然暫停資助，會(huì)在多大程度上影響世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的工作？有沒(méi)有其他方式可以填補(bǔ)這一空缺？

唐昆：世衛(wèi)組織的資金來(lái)源有兩部分，一部分是它的評(píng)定會(huì)費(fèi)，相當(dāng)于各國(guó)的會(huì)員費(fèi)，每個(gè)國(guó)家有各自比例。其次是自愿捐款，比如中國(guó)之前向世衛(wèi)組織捐贈(zèng)的2000萬(wàn)美元就是這個(gè)性質(zhì)。評(píng)定會(huì)費(fèi)只是其中一小部分，自愿捐款是它的大部分。所以，如果各個(gè)國(guó)家停止捐款的話，就會(huì)很大程度上影響到世衛(wèi)組織功能的運(yùn)作。因?yàn)樗旧淼臅?huì)費(fèi)其實(shí)并不足以支持他所有的運(yùn)作的費(fèi)用，他需要大量的自愿捐款幫助他實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的功能。

世衛(wèi)組織的資金本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘，而它的工作范圍又非常廣，在各個(gè)國(guó)家都有它的（機(jī)構(gòu)）運(yùn)作，如果減少4億美元（美國(guó)此前提供的捐助金額）的話，意味著他就只有裁減員工數(shù)量，或者停止開(kāi)展原有的公共衛(wèi)生項(xiàng)目。所以，我覺(jué)得美國(guó)此舉對(duì)世衛(wèi)組織的疾病防控或者疾病預(yù)警能力，以及對(duì)其最核心的治理功能都會(huì)有很大程度上的影響。這個(gè)時(shí)候美國(guó)停止資助是一種非常不負(fù)責(zé)任的行為，對(duì)整個(gè)全球衛(wèi)生或者全球衛(wèi)生治理來(lái)講都是一個(gè)非常大的倒退。

但從另一個(gè)方面，我們看到各國(guó)對(duì)于多邊主義的態(tài)度和觀點(diǎn)是不一樣的。美國(guó)宣布“斷供”后，我們看到英國(guó)馬上就宣布將向世衛(wèi)組織等機(jī)構(gòu)捐助2億英鎊。其實(shí)這個(gè)事并不是沒(méi)有先例，聯(lián)合國(guó)另外一些機(jī)構(gòu)也遇到過(guò)同樣的問(wèn)題，美國(guó)撤資，歐洲基本就補(bǔ)上了，甚至補(bǔ)的比以前還要多?，F(xiàn)在世衛(wèi)組織面臨同樣問(wèn)題的時(shí)候，英國(guó)已經(jīng)站出來(lái)了，我覺(jué)得應(yīng)該會(huì)有其他國(guó)家（和組織）愿意再進(jìn)一步站出來(lái)資助世衛(wèi)，比如蓋茨基金會(huì)就已經(jīng)宣布要增加對(duì)世衛(wèi)的捐款。因?yàn)榇蠹叶家庾R(shí)到，這個(gè)世界上不可能沒(méi)有這個(gè)機(jī)構(gòu)，如果沒(méi)有這么一個(gè)全球衛(wèi)生治理的機(jī)構(gòu)，我們將喪失這個(gè)全球衛(wèi)生合作的最大的陣地。

湯蓓：在今年2月初白宮提交的2021財(cái)年預(yù)算中，提供給世衛(wèi)組織的資源就已大大縮水，甚至不夠支付去年欠下的會(huì)費(fèi)。但這個(gè)趨勢(shì)不是今年才開(kāi)始的，特朗普上臺(tái)后一直在削減對(duì)全球衛(wèi)生安全的多邊和雙邊合作資金，其中就包括對(duì)世衛(wèi)組織的供資。這對(duì)世衛(wèi)組織的運(yùn)作肯定是有非常嚴(yán)重影響的，世衛(wèi)組織很可能需要削減職位數(shù)量，減少在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展的項(xiàng)目，對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家受到的影響將會(huì)是最大的。世衛(wèi)組織可以通過(guò)“籌資對(duì)話”進(jìn)程，以及成立新的合作基金的方式緩解一些壓力，但是客觀來(lái)說(shuō)這種補(bǔ)充會(huì)非常有限。

世衛(wèi)應(yīng)對(duì)疫情作用積極，但不可能讓所有人都滿意

澎湃新聞：對(duì)于世衛(wèi)組織在這場(chǎng)疫情中的應(yīng)對(duì)您怎么看？您如何評(píng)價(jià)目前各國(guó)在應(yīng)對(duì)疫情上的協(xié)調(diào)機(jī)制？

湯蓓：世衛(wèi)組織在這次應(yīng)對(duì)疫情當(dāng)中的作用還是比較積極的，基本實(shí)現(xiàn)了它在《國(guó)際衛(wèi)生條例》中的作用。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一是警報(bào)器的作用，世衛(wèi)組織及時(shí)宣布疫情為國(guó)際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件，包括后來(lái)宣布大流行，警示國(guó)際社會(huì)做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備；第二是提出了政策建議和技術(shù)指南；第三是幫助發(fā)展中國(guó)家做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，特別是在全球個(gè)人防護(hù)市場(chǎng)失靈的情況下協(xié)調(diào)物資的國(guó)際調(diào)配，特別是向發(fā)展中國(guó)家提供相關(guān)物資。

關(guān)于世衛(wèi)組織有效性的問(wèn)題，我覺(jué)得有兩個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)，第一是要根據(jù)成員國(guó)對(duì)它的實(shí)際授權(quán)來(lái)看，世衛(wèi)組織不可能扮演世界政府的角色，它主要是協(xié)調(diào)和建議的作用，而且由于世衛(wèi)組織的預(yù)算非常有限，長(zhǎng)期處于財(cái)政緊張狀態(tài)，要求它像國(guó)家那樣行事是不現(xiàn)實(shí)的。

第二個(gè)要考慮的問(wèn)題是，新冠肺炎是個(gè)全新的傳染性疾病，全球科學(xué)家對(duì)它的了解都是非常有限的。所以世衛(wèi)組織也一直強(qiáng)調(diào)疫情發(fā)展的不確定性。世衛(wèi)組織也不是全知全能的，在應(yīng)對(duì)疫情上也是摸著石頭過(guò)河。所以一些具體的政策建議，例如口罩的作用，隨著認(rèn)知的變化而改變政策建議我認(rèn)為是很正常的。

龔向前：世衛(wèi)組織此次履行了依據(jù)組織法和《國(guó)際衛(wèi)生條例》賦予的職責(zé)。世衛(wèi)組織的行動(dòng)是受捐助驅(qū)動(dòng)的，難免呈現(xiàn)支離破碎的狀態(tài)。而且很多國(guó)家缺乏基本的公共衛(wèi)生能力，無(wú)法履行疫情通報(bào)和監(jiān)測(cè)的義務(wù)。目前的最大窘境是，世衛(wèi)組織缺乏足夠的行為能力和資源來(lái)實(shí)現(xiàn)其初衷：促進(jìn)“協(xié)調(diào)一致的國(guó)際應(yīng)對(duì)”。一些國(guó)家根本不理睬總干事的有關(guān)建議，貿(mào)然采取一些封鎖邊境、斷絕貿(mào)易往來(lái)等過(guò)度措施。

當(dāng)然，世衛(wèi)組織的一些決策是否合理，在科學(xué)上有待進(jìn)一步研究和總結(jié)。比如，認(rèn)定“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）具有高度的專(zhuān)業(yè)性，屬于公共衛(wèi)生決策的技術(shù)范疇。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005年）》，在決定某個(gè)事件是否構(gòu)成PHEIC時(shí)，應(yīng)考慮“科學(xué)原則以及現(xiàn)有的科學(xué)依據(jù)和其他有關(guān)信息”。然而，正如病毒會(huì)變異，疫情瞬息萬(wàn)變，遑論對(duì)各類(lèi)新發(fā)現(xiàn)病毒的判斷。即便是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士，也無(wú)法立刻準(zhǔn)確地下結(jié)論。尤其此次新型冠狀病毒在科學(xué)上的復(fù)雜性、隱蔽性和不確定性可謂百年一遇，不是世衛(wèi)組織不努力，而是病毒太狡猾。

國(guó)際組織接受更多的監(jiān)督，也是一個(gè)全球治理的宏大命題，需要國(guó)際社會(huì)在人類(lèi)命運(yùn)共同體理念指引下的共同努力。人類(lèi)日益頻繁面臨新型病毒的侵襲，如何科學(xué)決策和理性應(yīng)對(duì)是世界難題。指責(zé)、猜忌、謾罵和對(duì)抗于事無(wú)補(bǔ)。這些問(wèn)題均只有通過(guò)國(guó)際社會(huì)在相互尊重、信任、理解和合作的基礎(chǔ)上，才能找到解決辦法，維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全。

唐昆：從流行病的角度來(lái)講，疫情什么時(shí)候結(jié)束并不取決于誰(shuí)做的最好，而是取決于誰(shuí)做的最差。中國(guó)防控做得好，短時(shí)間內(nèi)控制了境內(nèi)疫情擴(kuò)散，但隨著邊境開(kāi)放和其他國(guó)家疫情的暴發(fā)，我們同樣面臨很大壓力。只要有任何一個(gè)病例存在，它就有可能通過(guò)國(guó)際旅行再傳播到我們這里，我們前面做的事情就都會(huì)前功盡棄。所以這個(gè)疾病讓人類(lèi)社會(huì)看到，疫情是一個(gè)人類(lèi)面臨的共同問(wèn)題，意味著大家要共同解決。世界衛(wèi)生組織它最主要的功能恰恰就是這一點(diǎn)，提供這樣一個(gè)平臺(tái)，讓各個(gè)國(guó)家能夠在一起商討解決共同問(wèn)題的辦法。

怎么能讓世衛(wèi)組織更好地運(yùn)作，這其實(shí)也是一個(gè)老生常談的問(wèn)題。世界衛(wèi)生組織一直以來(lái)受到各種各樣的詬病。埃博拉疫情暴發(fā)的時(shí)候有人說(shuō)它反應(yīng)慢，但禽流感的時(shí)候各國(guó)又批評(píng)它吹假哨，誤報(bào)軍情。疾病預(yù)測(cè)本來(lái)就是一個(gè)全球性的技術(shù)難題，因?yàn)閷?duì)新發(fā)傳染病本身的科學(xué)認(rèn)知有限，加上各種環(huán)境、社會(huì)、甚至是政治因素的影響，無(wú)法針對(duì)未來(lái)全球走向做出準(zhǔn)確假設(shè)。

此外，不管是世衛(wèi)組織還是整個(gè)聯(lián)合國(guó)，都存在同樣的問(wèn)題，它的性質(zhì)是各個(gè)成員國(guó)之間相互對(duì)話、相互妥協(xié)、相互制約的一個(gè)機(jī)制。那就意味著，它想要執(zhí)行一件事情或者宣布一個(gè)決定的時(shí)候，所反映的并不僅僅是幾個(gè)世衛(wèi)組織專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，而是要反映成員國(guó)之間角力妥協(xié)最終得出的方案。所以，這必然就會(huì)減慢它提出專(zhuān)業(yè)建議的速度。在這種機(jī)制下，指望世衛(wèi)能滿足所有成員國(guó)的需求，能讓各國(guó)都滿意并迅速做出正確選擇，幾乎是不可能的。