一、漢城地位確立

首爾作為韓國第一大城市，也是真正意義上的首都，有著相當(dāng)悠久的歷史。早在朝鮮半島三國時(shí)代（大致在南北朝后期至唐初年），也就是高句麗、百濟(jì)和新羅并行時(shí)期，慰禮城就被作為百濟(jì)的首都而存在，這也開啟了該城市光輝的都城履歷。而慰禮城，大致就是今日的首爾區(qū)域。

處于半島上交通樞紐位置、距海較近等優(yōu)勢，讓慰禮城一直是三國的垂涎之地。公元668年，新羅聯(lián)合大唐滅亡高句麗和百濟(jì)兩國，基本實(shí)現(xiàn)了朝鮮半島的統(tǒng)一，該時(shí)期也被稱作是統(tǒng)一新羅時(shí)代。而大唐，在后來也成功接納了新羅成為其藩屬國。

這時(shí)候的慰禮城也被賦予了全新的名字——漢陽。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，為漢陽后來的地位崛起，夯實(shí)了深厚的基礎(chǔ)。

地緣的重要位置以及周邊國家的秘密支持，讓朝鮮半島分裂的暗流再次涌動(dòng)。在統(tǒng)一新羅政權(quán)存在200余年后，后百濟(jì)、高麗政權(quán)再次死灰復(fù)燃，它們與新羅政權(quán)形成新的三分天下局面。

但無論形勢如何變幻，半島統(tǒng)一的趨勢，依然是一個(gè)無法逆轉(zhuǎn)的潮流。公元935年，高麗以強(qiáng)大的實(shí)力合并新羅，并于次年合力消滅掉百濟(jì)政權(quán)。自此，朝鮮半島又一次迎來了統(tǒng)一，高麗王朝建立，定都在南北中間地帶的開京（今開城）。

此時(shí)的漢陽，隨著王朝的繁盛，地位也不斷地突飛猛進(jìn)。首先，為了凸顯漢陽重要的區(qū)位和意義，將其更名為“南京”，有“南方首都”之意；其次，在行政規(guī)劃方面，將南京城劃分為錯(cuò)落有致的多個(gè)區(qū)域，各區(qū)域分工十分明確。這一系列的舉措，也奠定了當(dāng)時(shí)該城作為王朝“第二城”的基礎(chǔ)。

如果說高麗王朝是漢陽騰飛的基石，那么緊接著的朝鮮王朝，則是它確立地位的輝煌時(shí)期。1392年，掌握兵權(quán)的高麗將軍李成桂廢黜恭讓王，并自立為王，改國號(hào)為“朝鮮”。這宣告著朝鮮王朝的正式成立。

為了弱化原都城開京余黨對(duì)統(tǒng)治的威脅，也為了能夠加強(qiáng)對(duì)北方的管理，李成桂做出了遷都漢陽的決定，并將都城更名為漢城（即今首爾）。這也是漢城最早被定為首都的年代。定都之后，景福宮、昌德宮及昌慶宮等五大宮殿相繼落成，更是標(biāo)志著漢城作為國家首都無尚的尊嚴(yán)。

朝鮮王朝數(shù)百年對(duì)半島的統(tǒng)治，經(jīng)歷了國家由封建走向現(xiàn)代的過程，也見證了漢城從落后到繁榮的光景。19世紀(jì)末開始的朝鮮半島近代化，讓這個(gè)國家在工業(yè)、貿(mào)易以及文化等方面都得到了全方位的蛻變。而作為橋頭堡的漢城，依然是走在了發(fā)展的前端。

東亞第一個(gè)在王宮引入電力的城市、韓美注資的電車公司成立、打造當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的下水道排污系統(tǒng)……漢城在城市建設(shè)方面，走在了全國乃至全亞洲的前列。援引一位美國旅行家對(duì)漢城的高度評(píng)價(jià)就是，“最有趣和最先進(jìn)的城市僅有幾步之遙”。

時(shí)間來到20世紀(jì)，朝鮮半島的命運(yùn)，又一次發(fā)生了變化。1910年，因?yàn)橛鶖巢涣?，大韓帝國被迫與日本簽署《日韓合并條約》。該條約的生效，預(yù)示著朝鮮半島進(jìn)入了長達(dá)數(shù)十年的日治時(shí)期。朝鮮總督府是日本在半島的最高統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，設(shè)置在漢城。

朝鮮半島35年的日據(jù)時(shí)期，因?yàn)榛拭窕\(yùn)動(dòng)等強(qiáng)硬統(tǒng)治手段，使得當(dāng)?shù)孛癖娫馐芰藷o盡心靈和肉體上的折磨。但壓迫同時(shí)，日本的一些殖民政策，也客觀上促進(jìn)了朝鮮半島跟上近代化的發(fā)展潮流。

著眼于毗鄰日本、背靠中俄的戰(zhàn)略區(qū)位，殖民當(dāng)局將其納入到整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體系中去，鐵路、機(jī)場、工廠及學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施如雨后春筍般建設(shè)起來。雖然從本質(zhì)上而言，這些是為了更好地服務(wù)于日本的工業(yè)化進(jìn)程；但長期來看，正是它們的存在，使得后來朝鮮尤其是韓國的工業(yè)體系能夠更快地建設(shè)起來。

二、首爾，浴火后重生

日據(jù)時(shí)期落下帷幕，以二戰(zhàn)的結(jié)束為標(biāo)志。而這一次，因?yàn)闁|西方陣營對(duì)立、意識(shí)形態(tài)不同等原因，讓朝鮮半島再次接受了一分為二的命運(yùn)。三八線為界，朝鮮半島以北是朝鮮民主主義共和國，以南是大韓民國。而位于南邊的首爾（即漢城），則順理成章地繼續(xù)作為韓國首都而存在。

可就在和平穩(wěn)定并未持續(xù)多久之時(shí)，朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，讓首爾又一次陷入到幾近毀滅的地步。首都地位加之距朝韓分界線不遠(yuǎn)，使得首爾三番幾次在交戰(zhàn)雙方之間來回“易手”。在北方政權(quán)的挑釁之下，硝煙彌漫、市政毀壞、人民流竄，這是首都不能承載的戰(zhàn)爭之痛。

開戰(zhàn)前的首爾人口多達(dá)180萬，而經(jīng)過了三年的戰(zhàn)爭之后，城區(qū)的人口直接銳減至6萬左右。

大戰(zhàn)之后，百廢待興。韓國政府著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，推出了經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計(jì)劃等一系列有利于國家工業(yè)化進(jìn)程的舉措。工業(yè)化的推廣，即意味著為國家財(cái)政增長裝上了一臺(tái)動(dòng)力十足的引擎；而作為首都的首爾，得益于大城市的虹吸效應(yīng)，也重新成為了人口的重要輸入地。

人口數(shù)量的暴漲，緊接著帶來的就是城市空間的擁擠和不足。為此，首爾曾先后數(shù)次對(duì)所轄城區(qū)進(jìn)行面積擴(kuò)充，吞并了周邊一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市：1963年，合并光州郡、陽州郡、始興郡等多個(gè)郡及江南地區(qū)，將城市面積擴(kuò)大到近600平方公里；1981年，成立新的江東區(qū)和恩平區(qū)；90年代中期，對(duì)鐘路區(qū)進(jìn)行完全地重組……

可即便是針對(duì)人口問題、發(fā)展規(guī)劃等因素做出了城區(qū)擴(kuò)張，但也依然沒有把城市化過程中的種種弊病給根除掉，甚至顯得愈發(fā)嚴(yán)重起來。

首先是工業(yè)生產(chǎn)帶來了大量污水，而下水道排污工程卻總是無法與之匹配，漢江曾因此多次出現(xiàn)重金屬超標(biāo)丑聞；其次是在惠及民生的住房問題上，也因?yàn)橥鈦砣丝谶^多、畸形炒房過熱，致使地價(jià)房價(jià)不斷攀升；在高樓大廈的繁華背后，分布于城市各個(gè)角落的城中村，更是出現(xiàn)了逐漸惡化為貧民窟的危機(jī)。

作為首都，本就是政治中心的首爾，還承擔(dān)著全國經(jīng)濟(jì)的帶頭作用，這讓整個(gè)城市逐漸出現(xiàn)一個(gè)“超負(fù)荷”的狀態(tài)。而在此基礎(chǔ)上加之的地緣政治考量，則是最終推動(dòng)韓國政府設(shè)立行政首都的重要誘因。

三、褒貶不一的新首都

首爾地處漢江沿岸，最北處距離與朝鮮民主主義共和國的軍事分界線只有40公里左右。自朝韓政權(quán)對(duì)立以來，雙方只是簽署了暫時(shí)性的停戰(zhàn)協(xié)議，實(shí)際上對(duì)峙的狀態(tài)一直沒有消除。而號(hào)稱國家“咽喉”的行政中心，就坐落于戰(zhàn)火爆發(fā)的最前線，這讓很多官員以及民眾十分擔(dān)憂。

在多種因素綜合之下，遷都的聲音也慢慢地浮出水面。最早提出這個(gè)想法的時(shí)間是在2002年，當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)候選人盧武鉉將遷都作為未來施政后的一項(xiàng)重要舉措；而兩年后的2004年7月，相關(guān)決策部門則正式宣布建立新的行政首都，地址選在了燕岐-公州地區(qū)，并為它賦予了新的名字——世宗特別自治市。該名的靈感來源于朝鮮王朝第四代君王世宗。

燕岐-公州地區(qū)能獲得青睞主要有以下三個(gè)因素：美湖川、錦江匯合處，蘊(yùn)藏著豐富的水資源；交通條件便利，連接首爾和釜山兩大城市的京釜高速公路橫穿而過；地域?qū)拸V，且未開發(fā)土地較多。

2012年7月1日，前后耗時(shí)5年建成的世宗市正式對(duì)外宣告竣工。在這個(gè)計(jì)劃頒布伊始，本來是想將位于首爾包括總統(tǒng)府在內(nèi)的所有行政機(jī)構(gòu)遷移至此。但領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁更迭，始終沒辦法在這個(gè)問題上保持一致的觀點(diǎn)。

從2012年9月第一家行政機(jī)關(guān)搬遷開始，先后陸續(xù)有36個(gè)部門來到世宗市辦公。但代表最高政治意志的總統(tǒng)府、國會(huì)以及大法院等機(jī)構(gòu)，依然是駐守在首爾，紋絲不動(dòng)。

總的來說，對(duì)國家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用的核心部門仍舊是保留在首爾，而剩下那些相對(duì)顯得冗雜的職能部門，則大都朝世宗市遷移。

世宗市的存在，承接了首爾很大一部分的國家職能機(jī)構(gòu)，這大大減輕了其行政壓力，有利于更好地釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，同時(shí)也能夠遏制住“城市病”的進(jìn)一步蔓延。

雖然說世宗市的成立，于國家、于首爾甚至是于世宗來說，都是一個(gè)共贏的局面。但背后牽涉到的爭議，也同樣是令人十分苦惱。

世宗在成為行政首都之前，可以說是一片幾乎未經(jīng)開發(fā)的荒地。將其作為政治中心，就需要在軟硬件的建設(shè)上花費(fèi)巨額資金，這引起過國內(nèi)不小的非議；遷都的決定，最早是由前總統(tǒng)盧武鉉提出的。而后來韓國的歷任總統(tǒng)，都對(duì)該舉措持有不同的意見。這就致使在不同的政府任期內(nèi)，多次爆出內(nèi)部關(guān)于因遷都意見不合的丑聞。

無論是首爾也好，還是世宗也罷，能夠?qū)倚姓毮莒`活地與經(jīng)濟(jì)職能相切割開，采用“雙首都模式”，不失為是一個(gè)解決“城市病”和帶動(dòng)國家長遠(yuǎn)健康發(fā)展的可行舉措。這對(duì)于很多和韓國有著相同境遇的國家來說，都是極具借鑒意義的。

作者：陳相成 編輯：Thomas (唐)

原標(biāo)題：《韓國的行政首都為什么不是首爾？》

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