黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這一精神讓廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者吃下了“定心丸”。不過，對于何為“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”、承包如何“再延長三十年”等問題，仍有不同理解。

如，有的人理解中央及相關(guān)法律法規(guī)確定的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，是對家庭承包土地制度而言的，而不是針對特定家庭承包的田地。這樣理解準(zhǔn)確嗎？

最近發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（下文簡稱《意見》）權(quán)威回答了社會關(guān)切，特別是廣大農(nóng)民和基層干部的關(guān)切，對于解決相關(guān)爭議，統(tǒng)一思想認(rèn)識，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

穩(wěn)定承包地塊利大于弊

1983年我國在廣大農(nóng)村普遍推行了家庭土地承包經(jīng)營，這也是第一輪土地承包期的標(biāo)志性年份。按照相關(guān)規(guī)定，第一輪承包期為15年，第二、三輪承包期分別都是30年。這意味著二輪承包到期標(biāo)志性截止年份是2028年。

盡管大多數(shù)地方距離二輪承包到期還有近10年時間，但由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要長期穩(wěn)定的土地關(guān)系預(yù)期，尤其是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，往往要對土地進(jìn)行長期規(guī)劃和投資，這使得從政策上進(jìn)一步講清楚何為“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，顯得更為迫切。

此次《意見》明確，所謂“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，其內(nèi)涵既包含農(nóng)村集體土地承包給家庭經(jīng)營這一制度不變，也包括分包給某農(nóng)民家庭的特定田地原則上不調(diào)整。

《意見》指出，二輪承包到期后堅(jiān)持延包原則，不能將承包地打亂重分，繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。也就是說，分包給某家庭的特定田地，在三輪承包期仍然屬于該家庭。農(nóng)村集體與其成員的土地承包關(guān)系是否承續(xù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是以家庭為單位，只要這個家庭存在，即使它已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)，第一輪農(nóng)村集體分包的地塊也不能打亂重分。

有些農(nóng)民和基層干部可能認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度已經(jīng)過了很多年，早期一般是根據(jù)土地質(zhì)量按照人均分配的，如今家庭人口變化很大，需要在二輪承包到期后對原家庭承包的地塊作出調(diào)整。

這種重新調(diào)整的觀點(diǎn)有合理的成分，但是20世紀(jì)90年代中后期二輪承包期開啟時一些地方調(diào)整農(nóng)民承包的地塊，曾引起了相當(dāng)大的紛爭，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

如今，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要靠機(jī)械，未來農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平還要提高，如果承包地到期后重分，不僅同樣會引起紛爭，還會導(dǎo)致地塊進(jìn)一步細(xì)碎化，影響機(jī)械作業(yè)和適度規(guī)?；?jīng)營。同時，重分承包地還會導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系預(yù)期混亂，影響土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。

因此，二輪承包到期后順延土地承包關(guān)系理應(yīng)包含穩(wěn)定承包地塊，這一規(guī)定總體上利大于弊。按照此前土地確權(quán)登記頒證改革試點(diǎn)辦法，要盡可能確權(quán)確地塊到農(nóng)戶，這一改革成果在第三輪承包期也是有效的。

農(nóng)民進(jìn)城，承包地如何處理

農(nóng)民進(jìn)城落戶了，承包地要不要保留？《意見》明確規(guī)定“現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。農(nóng)民進(jìn)城落戶，是否退出承包的集體土地，應(yīng)由農(nóng)民自己選擇，一方面有助于農(nóng)民市民化，提高戶籍城鎮(zhèn)化率；另一方面也給進(jìn)城農(nóng)民留條退路，萬一不愿在城鎮(zhèn)生活，可以回鄉(xiāng)。

當(dāng)然，考慮各地的實(shí)際情況，如果作為集體成員的家庭完全沒有人口存在了，這時集體可以收回發(fā)包的地塊。對于集體仍然擁有的機(jī)動地等，也可以按照土地承包法和村民自治等相關(guān)規(guī)定，對承包地進(jìn)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。

一些農(nóng)民家庭人口增加很多，而承包地又非常有限，這該怎么辦？按照《意見》，應(yīng)主要在農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)市場和勞動力市場上想辦法。當(dāng)然，集體如果擁有未分配的承包地，在分配時也可以按照相關(guān)規(guī)定向缺地較多的家庭傾斜。

還有一些進(jìn)城落戶的農(nóng)民，可能不再需要耕種土地，造成土地撂荒。針對這種情況，按照農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的權(quán)能界定，村集體應(yīng)行使所有權(quán)的權(quán)能，對撂荒地進(jìn)行管理。

從長遠(yuǎn)來看，對于確實(shí)不再需要承包地的已經(jīng)進(jìn)城的家庭，各地應(yīng)積極探索，鼓勵這些原村民依法自愿有償將承包地退還給集體或者轉(zhuǎn)讓給集體內(nèi)需要耕地的成員。如果短期內(nèi)不愿有償退出承包地的，可以保留土地承包權(quán)，但應(yīng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，從而獲得租金或者入股參與分紅，或者通過代耕托管等方式參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣，土地承包關(guān)系既長期穩(wěn)定了，又沒有浪費(fèi)土地資源，還增加了承包人收益。

（原題為《農(nóng)民進(jìn)城落戶了，承包地要不要保留？》，原文刊發(fā)于《半月談》2019年第23期，作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）