澎湃新聞市政廳欄目在6月11日刊登了顧大松等一些業(yè)內(nèi)學(xué)者對《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》（下稱 “征求意見稿”）的意見，對將公共交通運營體制限定為“特許專營”等規(guī)定，明確提出修改意見。筆者同樣認(rèn)為，相關(guān)條款十分值得商榷。

以下將簡要介紹我國香港地區(qū)和新加坡城市的道路公共交通運營，尤其是對公共交通服務(wù)運營商的選擇和管理，既補(bǔ)充顧大松等人的意見，也陳述筆者自己對征求意見稿的意見。

何為“特許專營”，為何？

第十六條 城市公共交通線路運營實行特許經(jīng)營。城市公共交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)的信用狀況、運營方案、車輛設(shè)備狀況、安全保障措施以及服務(wù)質(zhì)量狀況或者承諾等因素，依法確定從事線路運營的城市公共交通企業(yè)。城市公共交通管理部門不得拍賣城市公共交通運營線路。城市公共交通企業(yè)不得轉(zhuǎn)讓、出租或者變相轉(zhuǎn)讓、出租城市公共交通運營線路。（征求意見稿）

特許專營，原文為franchise。公共交通業(yè)務(wù)的特許專營，其本意是，確定少數(shù)經(jīng)營者后，通過排除其他競爭者，減少競爭導(dǎo)致的效率損失和監(jiān)管成本，同時以穩(wěn)定的收益換取監(jiān)管企業(yè)利潤等事項、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和同時經(jīng)營無利可圖的公益性業(yè)務(wù)。城市公共交通，尤其是城市軌道交通的運營有其天然壟斷性。但盲目排除競爭和其他市場機(jī)制，正如顧大松等學(xué)者所述，將導(dǎo)致獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)不思進(jìn)取，違背“市場在配置資源中起決定性作用”的原則。

城市公交并非只有公益性，而是公益性與經(jīng)營性并存，且二者并行不悖。企業(yè)必須是具有經(jīng)營性的，如果一家企業(yè)完全不具有經(jīng)營性，沒有盈利，就沒有發(fā)展的動力，價格傳導(dǎo)機(jī)制就會扭曲，帶來的后果就是政府補(bǔ)貼不斷增加，最后“企業(yè)躺倒在政府的懷里”。（顧大松 等）

部分已應(yīng)用特許經(jīng)營制度的地方，特許經(jīng)營企業(yè)多為國企。而對以國企為主的特許經(jīng)營企業(yè)疏于監(jiān)管，以及補(bǔ)貼制度（成本規(guī)制）的缺陷——征求意見稿更擬規(guī)定城市公共交通只能由政府定價——導(dǎo)致一些地方的公共交通服務(wù)水平，尤其夜班車和社區(qū)接駁線路，相比民營競爭時代大幅倒退——既然虧損而且補(bǔ)貼不夠，不如不做。乘客以往支付較高車費可以獲得服務(wù)，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)供給側(cè)一無所有。

……特別是，公交經(jīng)營企業(yè)與政府之間，并沒有建立一種恰當(dāng)?shù)臋?quán)利與義務(wù)關(guān)系。（顧大松 等）

由于這些地方特許經(jīng)營制度不完善，和地方政府傾向于保護(hù)壟斷國有企業(yè)的慣例，特許經(jīng)營制度未必能實現(xiàn)對公共交通企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)范，反而消除了競爭，最終“劣幣驅(qū)逐良幣”。

香港的專營巴士服務(wù)

香港的特許專營公共汽車企業(yè)，受專營權(quán)條款框架性的約束，并就具體的服務(wù)水平和改善措施進(jìn)行承諾。專營權(quán)下承辦的線路在“路線表令”統(tǒng)一列出，線路由其“服務(wù)詳情表”規(guī)定具體的服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)和票價；而線路規(guī)劃調(diào)整則由區(qū)域年度巴士發(fā)展計劃（BRPP）提出，供監(jiān)管部門、區(qū)議員和運營商共同審議。巴士（公共汽車）專營制度控制公共交通企業(yè)的數(shù)量，以求提供有效率而適當(dāng)?shù)姆?wù)，并訂明服務(wù)質(zhì)量無法達(dá)標(biāo)時的懲罰規(guī)則。

地區(qū)專營權(quán)（1933）

香港的巴士專營權(quán)最開始是在1933年按照地區(qū)批出，經(jīng)營者在本地區(qū)內(nèi)壟斷專營巴士業(yè)務(wù)，代替了以往的自由競爭市場。這一機(jī)制的殘存形式是：港島、九龍新界和大嶼山3個以前被大海分割的地區(qū)，各有自己的1路（一開始線路編號也由企業(yè)自主決定）。

直到現(xiàn)在，九龍和新界的大多數(shù)線路依然是九巴（全稱便是“九龍巴士（一九三三）有限公司”）運營，大嶼山除去赤鱲角機(jī)場一帶外的郊區(qū)全是新大嶼山巴士（嶼巴）線路；過海隧道有一部分線路則是維港兩岸的兩家企業(yè)交替發(fā)車，而聯(lián)營線路的出現(xiàn)有賴于下文所述的非獨占專營權(quán)。

非獨占專營權(quán)的誕生

香港巴士專營權(quán)之后轉(zhuǎn)為非獨占機(jī)制，即專營權(quán)下的路線可以由多于一家企業(yè)承辦（聯(lián)合經(jīng)營），甚至交由非專營巴士公司經(jīng)營。1991年開始，香港允許一條路線招標(biāo)時可以由多于一家企業(yè)競投，引入競爭，這時恰逢港島巴士服務(wù)變局的開端。

自地區(qū)專營權(quán)時代始，港島專營巴士均為家族企業(yè)中華巴士（中巴）一家獨大。1980年代起，中巴面臨內(nèi)憂外患：興建地鐵導(dǎo)致道路擁堵，中巴聲稱營運變得困難，頻繁上調(diào)票價；卻在1980年至1982年間忙著去廉政公署喝咖啡——員工以內(nèi)褲為主要作案工具，監(jiān)守自盜偷取票款硬幣，涉案金額估計相當(dāng)于企業(yè)全年盈利。1985年，地鐵港島線通車，中巴客流量大幅下跌，管理層經(jīng)營便愈見保守，減少投入，車輛老舊；1989年勞資談判破裂，隨后的罷工令港島交通癱瘓——恰好珠海前幾年便由于相似原因大規(guī)模停運，而又無其它公共交通運營商作為補(bǔ)充，造成非常大的影響。

為避免混亂重演（中巴此后數(shù)年確又多次罷工），港府為重災(zāi)區(qū)港島南區(qū)批出三條居民巴士線路，由本文另一主角城巴承辦。終于嗅到危機(jī)感的中巴，首次購買空調(diào)車輛，投入南區(qū)新線路，開始正面交鋒。1992年專營權(quán)續(xù)約時，中巴被削減28條線路供公開競投，這些線路又花落城巴——后者前一年剛通過中標(biāo)前者放棄的一條線路，躋身專營巴士公司行列。

1995年中秋前夜，中巴獲得三年專營權(quán)續(xù)約和第二次被裁減線路后剛過一個星期，過千民眾因中巴15路末班車脫班而被困太平山頂。最后只能由警方出動大卡車接載。調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)晚40%班次沒有發(fā)車；港府首次依據(jù)《公共巴士服務(wù)條例》第22條，罰款8000港元。這是中華巴士走向不可逆轉(zhuǎn)的失敗的標(biāo)志性事件。

最終中華巴士剩余線路的專營權(quán)于1998年8月31日終止。盡管開學(xué)日交接出了不少插曲，但新世界第一巴士（新巴，由地產(chǎn)商新世界集團(tuán)和英國First運輸集團(tuán)合資組建的新公司）還是正式登上了舞臺。隨著中華巴士的黯然謝幕和城巴-新巴競爭局面的形成，港島專營巴士界煥然一新。

內(nèi)部管理和成本控制乏力，對外服務(wù)質(zhì)量每況愈下，中華巴士的王國一步步走向覆滅。但前期，香港政府方面沒有太有效的制裁手段，直到將專營權(quán)改為非獨占模式并引入新企業(yè)，“雞蛋”不在一個“籃子”里，似乎才找到了籌碼。

競爭性招標(biāo)和引入新經(jīng)營者

香港近年新城區(qū)開設(shè)的專營巴士新線，基本都是通過招標(biāo)的形式確定運營商，例如，將軍澳有相當(dāng)比例的線路屬于新巴運營，而該衛(wèi)星城屬于新界西貢區(qū)，按慣例屬于九巴的地盤。香港政府似乎有意令同一地區(qū)出現(xiàn)多于一家企業(yè)的線路，以促進(jìn)非直接的良性競爭。

而在更直接的競爭中，不乏優(yōu)勝劣汰的案例。常被標(biāo)簽為“低收入人口聚集地”的天水圍片區(qū)，原有九巴369線經(jīng)吐露港公路和東區(qū)海底隧道開往港島中環(huán)，但主要經(jīng)營范圍在港島的城巴開行經(jīng)西區(qū)海底隧道的969線，并在捷徑大欖隧道開通后及時改線，不再行經(jīng)擁堵的屯門公路，明顯較369節(jié)省時間，導(dǎo)致本來只是早高峰開一班車的后者，客流大減而停開，新界“東道主”九巴反被逐出天水圍-港島出行市場。市場高效配置資源，令天水圍居民得到了更好的公共交通服務(wù)。

在這樣的[公交運量連年下降]大背景下，如果國家層面的城市公共交通立法，繼續(xù)僅強(qiáng)調(diào)政府層面的資源持續(xù)投入，忽視如何重新界定政府與市場各自發(fā)揮的作用，或者說，不考慮如何發(fā)揮市場的高效配置資源的作用，將難以改變城市交通當(dāng)前面臨的市民需求的多樣性與公交供給的多樣性不足的突出矛盾。（顧大松 等）

除了將對手趕出市場大獲全勝，現(xiàn)在的香港專營巴士，更普遍的狀況，便是其他地區(qū)的企業(yè)“亂入”，深入其他企業(yè)的傳統(tǒng)領(lǐng)地。例如，大本營在港島的城巴，開辦服務(wù)原啟德機(jī)場地區(qū)的九龍線路20，還有嶼巴運營的深圳灣口岸B2系線路——服務(wù)天水圍和元朗，和大嶼山毫無關(guān)系。港島的鐵路覆蓋范圍增大，巴士市場萎縮，為了保存均衡的競爭態(tài)勢，可能也是為城巴和新巴等企業(yè)打開一些空間，以其充當(dāng)“鯰魚”推動九龍新界的服務(wù)水平，所以通過新線路招標(biāo)，選擇最有競爭力的企業(yè)便成為了應(yīng)有之義。

征求意見稿第16條中所指的“拍賣線路”不甚清晰，是指的“競買入價出售線路經(jīng)營權(quán)”，還是指所有形式的競買？如果涵蓋競標(biāo)形式，確定專營權(quán)方式只有語焉不詳?shù)摹耙婪ù_定”，可能和公共資源交易都應(yīng)經(jīng)過公開競標(biāo)的原則相沖突。而且，在其他國家和地區(qū)的實踐當(dāng)中，對公共交通線路經(jīng)營權(quán)進(jìn)行各種形式的競標(biāo)十分普遍，有的出價形式與內(nèi)地土地出讓中已有的“固定低價競配建（公租房/經(jīng)適房/配套設(shè)施）面積”十分類似。

對公共交通線路運營權(quán)投標(biāo)競爭力的評判，按照慣例推斷，須包括：承諾的班次間隔、服務(wù)時間和使用車輛等，此外還有乘客最能感知的票價。元朗往深圳灣口岸的B2線較往福田口岸的B1，里程更長卻更便宜，中標(biāo)者是地域上毫無關(guān)系的嶼巴；在港珠澳大橋香港口岸，往東涌的B6票價7.5港元，里程是其兩倍、往迪士尼和欣澳站的B5，城巴中標(biāo)價5.8港元。

征求意見稿的“禁止拍賣”，若是包括最高買入價之外的其他競買或競標(biāo)形式，如何“依法確定”線路經(jīng)營權(quán)？若是排除一切公開競標(biāo)機(jī)制，有更好的市場準(zhǔn)入機(jī)制嗎？

新加坡的巴士分包模式

新加坡已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)票款+補(bǔ)貼的營運模式。2014年新加坡陸路交通管理局宣布開始實施BCM模式（Bus Contracting Model，暫譯“巴士分包模式”）——政府負(fù)責(zé)線網(wǎng)規(guī)劃并擁有車輛和站場等資產(chǎn)，按中標(biāo)約定支付企業(yè)日常營運開支和固定報酬，企業(yè)上繳票款收入并專注于服務(wù)達(dá)標(biāo)，達(dá)標(biāo)則企業(yè)獲得的服務(wù)報酬增加最多10%，反之則扣減最多10%。

此外新加坡也存在非專營性質(zhì)的豪華巴士（Premium Bus）服務(wù)，主要滿足點對點的高舒適度直達(dá)服務(wù)需求。

TC模式通過招投標(biāo)向運營企業(yè)購買城市公共汽電車線路運營服務(wù)，并由城市人民政府成立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)常規(guī)公共汽電車線路的線網(wǎng)規(guī)劃、票款清收與結(jié)算、運營企業(yè)成本核算、運營服務(wù)監(jiān)管考核、運營服務(wù)計劃編制等工作。在TC模式下，由于運營企業(yè)不涉及公共汽電車系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)及服務(wù)票款清收結(jié)算過程，只提供政府購買的公共汽電車線路運營服務(wù)，可以使公共交通的服務(wù)能力、質(zhì)量與水平得到有效和充分保障。（顧大松 等）

新加坡公共汽車線網(wǎng)按照所屬區(qū)域車廠（depot）拆分為14個標(biāo)包，原有運營權(quán)已到期者開放競投。標(biāo)包運營期為5年，視表現(xiàn)可延長最多2年。除了本地原有新捷運（SBS）和SMRT，參與競標(biāo)的國際運輸企業(yè)還包括：巴黎RATP旗下的法國運發(fā)（Transdev）、法國國鐵子公司凱雷奧斯（在上海合資運營浦江線），而中國的交運集團(tuán)（青島）（與新加坡運輸企業(yè)聯(lián)合競標(biāo)）、濟(jì)南公共交通總公司以及深圳巴士集團(tuán)亦參與競投了部分巴士服務(wù)標(biāo)包。最終塔易通（Tower Transit）和Go-Ahead中標(biāo)，成為登陸?yīng){城的新企業(yè)。

新加坡對公共汽車服務(wù)的考核十分細(xì)致，巴士服務(wù)可靠性框架（Bus Service Reliability Framework）規(guī)定了乘客額外候車時間（Excessive Waiting Time，EWT）和準(zhǔn)點的標(biāo)準(zhǔn)。車載終端CFMS提示駕駛員加快或放慢車速，與前車的間隔保持在精確至0.1分鐘的可接受區(qū)間內(nèi)；如果線路后段經(jīng)常因路況導(dǎo)致間隔拉長，則運營企業(yè)需要在附近安排備用車輛隨時插入線路運營。服務(wù)可靠性，加上首末班車準(zhǔn)點率、車輛和站場以及票務(wù)系統(tǒng)維護(hù)，共同構(gòu)成了對企業(yè)的激勵考核機(jī)制（Incentive Framework）。

在新加坡的BCM分包模式下，政府負(fù)責(zé)響應(yīng)出行需求變化，運營企業(yè)的角色更傾向于提供管理服務(wù)，專注于服務(wù)達(dá)標(biāo)，因此降低了新企業(yè)入場的門檻。雖然在線路規(guī)劃和服務(wù)調(diào)整上，并沒有類似香港的收益驅(qū)動機(jī)制，但依然利用了經(jīng)濟(jì)手段作為改善服務(wù)的激勵，以市場化競標(biāo)作為遴選公共交通線路最佳運營商的有效手段。

多元多樣：香港的非專營巴士服務(wù)

公共小巴的車尾，張貼有紅色圓形的客運營業(yè)證（PSL）編號貼紙，該車的證號即為所示的16093C，2019年5月攝于荃灣。

為填補(bǔ)專營巴士服務(wù)（常規(guī)公交）的不足和空白，香港還存在多種形式的其他公共交通服務(wù)，以及征求意見稿定義的城市公共交通以外的一些運輸服務(wù)，其監(jiān)管方式和程度與專營巴士有所區(qū)別，合稱非專營巴士服務(wù)。最有名的例子是，經(jīng)常被內(nèi)地一些人（包括部分學(xué)者在內(nèi)）誤解其性質(zhì)的小巴。如果征求意見稿第16條通過并實施，這些服務(wù)形式在內(nèi)地城市恐難有合法生存空間。

第二十條 城市公共交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾出行便利、公共汽（電）車線網(wǎng)優(yōu)化等需要，組織城市公共汽（電）車企業(yè)提供社區(qū)接駁班車、夜間班車等公共交通服務(wù)，鼓勵城市公共汽（電）車企業(yè)提供定制化公共交通服務(wù)。（征求意見稿）

居民巴士：村里樓下

香港一些位于偏僻地方或居民人數(shù)無法支撐常規(guī)專營巴士線路的社區(qū)，會選擇與運輸公司接洽，協(xié)議開辦居民巴士，俗稱“邨（村）巴”。居民巴士以接駁附近公共交通站點或區(qū)域/市鎮(zhèn)中心為主，也有直達(dá)中環(huán)等商業(yè)中心區(qū)的高峰期定點班車。某些情況下，為維持一定服務(wù)水平，例如發(fā)車間隔，居民巴士的收費會較相近的專營線路為高。部分居民巴士只能事先購票，不設(shè)上車付費；非住戶也可能無法使用或須付較高票價。

因為居民巴士始終屬于補(bǔ)充性的服務(wù)，并且占用道路容量，所以港府運輸署方面一直進(jìn)行嚴(yán)格的控制和監(jiān)管。所有居民巴士線路除了需要嚴(yán)格按照批復(fù)的少量站點上下客，還按照地區(qū)進(jìn)行編碼，例如NR59的N、R和5分別代表新界、居民巴士和大埔區(qū)——不得不說，比專營巴士線路統(tǒng)一規(guī)律些。由于需求存在，未經(jīng)批準(zhǔn)的非法居民巴士服務(wù)依然不時出現(xiàn)。打擊非法服務(wù)的方式之一便是協(xié)調(diào)專營巴士公司開行新線路滿足需求，而當(dāng)專營巴士拓展服務(wù)范圍時，運輸署也會要求居民巴士縮減服務(wù)或取消。

居民巴士模式其實早就由港資房地產(chǎn)開發(fā)商帶進(jìn)了大陸，在這里，它的俗稱是“樓巴”。廣州番禺的祈福新村作為占地6000畝的龐然大物，幾乎是一個無法忽視的獨立王國。由于該社區(qū)占地實在相當(dāng)廣闊，正門的社區(qū)汽車站不僅容納開往廣州市中心的通勤“樓巴”線路、廣州市區(qū)及番禺的專營公共汽車，和開往香港等地的長途客車，甚至還有多條社區(qū)內(nèi)部接駁交通的內(nèi)部“樓巴”線路，可謂一景。

近年才落腳羊城的人，可能只知道中軸線上恒大主場對面的天環(huán)廣場有Apple Store；更老資格的廣州人則會更熟悉它的前身宏城廣場，這里最高峰時服務(wù)的樓巴線路連接多達(dá)65個樓盤。盡管盛況不再，但天河一帶依然散見一些來往郊區(qū)的樓巴線路。筆者大學(xué)時的一位體育老師，便是每天搭乘樓巴來往30公里外增城新塘通勤的剛需購房族。對他們而言，稍微昂貴的票價換來一人一座“一程直達(dá)”或許還能補(bǔ)眠的旅途，比費時來回倒車甚至根本不存在的常規(guī)公共交通好太多，也是他們愿意在郊區(qū)安家的原因之一。

征求意見稿鼓勵發(fā)展“社區(qū)接駁線路”（且不論這里指的是短途接駁微循環(huán)線，還是直達(dá)市區(qū)就業(yè)聚集地的長途快線），但是同時指明公共交通只能實施政府定價，加之很可能劃入特許經(jīng)營范圍導(dǎo)致合格的承辦者稀少，居民巴士的未來要打個問號。

而目前已出臺的諸多城市公交法規(guī)并未限定于公交線路特許經(jīng)營方式……《重慶市公共汽車客運條例》第21條也規(guī)定：“公共汽車客運經(jīng)營實行許可制度，經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得道路運輸經(jīng)營許可證。”（顧大松 等）

無車社區(qū)自辦公交：愉景灣和馬灣

內(nèi)地人最耳熟能詳?shù)南愀鄣貥?biāo)之一，青馬大橋，名字中的“馬”，指的便是西端馬灣島。該島上原有漁村，青馬大橋建成后由地產(chǎn)商開發(fā)為社區(qū)珀麗灣。珀麗灣設(shè)計為無車社區(qū)，不允許私人小汽車和摩托車進(jìn)入，所以附近多條快速公路的可變情報板，都會顯示“馬灣-只限授權(quán)車輛”。珀麗灣的藍(lán)本是附近大嶼山東北的低密度社區(qū)愉景灣。愉景灣所有市政基礎(chǔ)設(shè)施都是自行興建，對外交通最早只有渡輪，直至2000年才有隧道與大嶼山北部道路聯(lián)通，幾乎就是一個位于世外桃源的私家小鎮(zhèn)。

既然是無車社區(qū)，為了居民出行，社區(qū)的公共交通也要自辦。兩個社區(qū)由開發(fā)商主導(dǎo)，除來往市區(qū)的渡輪，在居民巴士的模式下，也運營著自己的公共汽車線網(wǎng)；愉景灣最初只有區(qū)內(nèi)線，隧道通后開始有線路往東涌等地，現(xiàn)在則以來往港鐵欣澳站的DB03R為首，且有不少雙層巴士，社區(qū)公交無出其右。

不難看出，愉景灣、馬灣（珀麗灣），其實算是居民巴士的“最高級形式”。不僅有系統(tǒng)的線路設(shè)計，而且站牌、車輛等都很接近專營巴士（不了解的香港人也很難分辨圖中哪個是非專營公共交通），廣州祈福新村的線路也應(yīng)屬于同一類。

多元公交的基礎(chǔ)：旅游巴和包租車

香港作為一個旅游城市，其旅游巴（包車）產(chǎn)業(yè)也比較成熟和發(fā)達(dá)。旅游巴公司也是居民巴士的承辦商；當(dāng)中有大集團(tuán)，例如冠忠，一度讓廣州第二公共汽車公司也掛上自己的商標(biāo)。新大嶼山巴士能在大嶼山以外低價運營B2線，相信與能使用母公司冠忠旗下各公司設(shè)施不無關(guān)系。

香港運輸署方面對專營巴士的規(guī)定是，車輛不能用于專營業(yè)務(wù)以外的用途，不能影響日常服務(wù)，此外據(jù)傳對專營企業(yè)的車輛規(guī)模有配額（指標(biāo)）限制。簡而言之，像內(nèi)地時不時能見到的公共汽車車頭顯示“集體乘車”，租予政府機(jī)關(guān)或企業(yè)作為班車使用，如果按照香港專營巴士的規(guī)定，加之內(nèi)地公交企業(yè)購車往往有補(bǔ)貼，那企業(yè)十有八九是和中華巴士一個下場。

但并非沒有“跨界玩家”。城巴分為營運（一）部和營運（二）部，前者是港島路線（專營權(quán)一），后者是新界（專營權(quán)一）、大嶼山和機(jī)場路線（專營權(quán)二）以及其起家的非專營包車部門。這一架構(gòu)源自城巴擁有兩個內(nèi)容和期限不同的專營權(quán)，兩個專營權(quán)在政府和企業(yè)的各種文件中，是作為兩個分離的運營商進(jìn)行表述和統(tǒng)計，專營線路的車輛也不能承接非專營包車業(yè)務(wù)。盡管車輛資源作了區(qū)隔，但還可以共用城巴的設(shè)施，年限較寬松的非專營車輛也基本來自專營巴士車輛達(dá)到17年限制前轉(zhuǎn)入。

輔助部隊：港鐵接駁巴士和港鐵巴士

港鐵接駁巴士和港鐵巴士，是香港的鐵路公司港鐵自行運營的非專營巴士服務(wù)，合并前原屬九廣鐵路。

港鐵接駁巴士的性質(zhì)比較復(fù)雜，在1985年作為九廣鐵路（現(xiàn)東鐵線）沿途部分車站的免費接駁服務(wù)誕生，是大埔、火炭和旺角（現(xiàn)旺角東）等站的客流喂給線路（feeder），稱“東鐵接駁巴士”。后九廣鐵路方面自行購入車輛代替租車，客運營業(yè)證類別為特別開設(shè)的A13。

然而，A13類非專營巴士服務(wù)牌照，規(guī)定為免費接駁；而大量濫用免費接駁服務(wù)而不進(jìn)站搭乘列車的乘客，令九廣鐵路受到非議?，F(xiàn)在的港鐵接駁巴士，車輛、人員和日常管理均歸屬鐵路方面，但車輛涂有九巴的企業(yè)標(biāo)識，線路名義上屬于九巴，在其網(wǎng)站亦能查詢到。九巴名義用于在乘客上車時收費，與鐵路的免費接駁則以八達(dá)通換乘優(yōu)惠實現(xiàn)。

1980年代香港在新界西北（屯門、天水圍和元朗）建設(shè)了輕便鐵路系統(tǒng)（輕鐵，介于輕軌和有軌電車之間的非專有路權(quán)制式鐵路）。為保障輕鐵的客流，排除競爭，立法劃定了覆蓋范圍廣闊的輕鐵專區(qū)，于1988年輕鐵通車前生效?？缭捷p鐵專區(qū)邊界的專營巴士在區(qū)內(nèi)時，出區(qū)方向只能上客，入?yún)^(qū)方向只能下客；而只在區(qū)內(nèi)運營的線路則直接取消。九巴曾就因設(shè)立輕鐵專區(qū)，而單方面修改其專營權(quán)條款，向港府要求1.6億港元的賠償。1993年飽受爭議的輕鐵專區(qū)取消，跨區(qū)線路開放上下客，但原專區(qū)范圍至今沒有內(nèi)部常規(guī)專營線路。

但是，輕鐵專區(qū)的覆蓋面遠(yuǎn)較輕鐵系統(tǒng)本身廣闊，不少地方附近完全沒有輕鐵線路，而需要巴士接駁至輕鐵車站，時稱“九鐵巴士”的港鐵巴士應(yīng)運而生。港鐵巴士也在非專營巴士內(nèi)自成一個類別A10，與港鐵接駁巴士不同的是，由于一開始便有充足的法規(guī)支持，故可采用類似專營巴士的模式運作，直接向乘客收取票款。其運營的法律支持，源于《香港鐵路條例》下的《西北鐵路附例》。

此外，在港鐵的鐵路服務(wù)出現(xiàn)中斷時，盡管事先已同專營巴士和旅游包車公司就應(yīng)急預(yù)案達(dá)成協(xié)議，然而召喚須付費的“雇傭軍外援”到場需要溝通和時間，港鐵接駁巴士和港鐵巴士車輛便成為了第一時間調(diào)用的“快速反應(yīng)部隊”。

……應(yīng)急服務(wù)等，都是體現(xiàn)公共交通具有基本公共服務(wù)的屬性?！鵀榇朔?wù)需要支付相應(yīng)的成本費用，是政府應(yīng)盡的義務(wù)。（顧大松 等）

定制線路和多元公交的枷鎖？

第二條 城市公共交通的規(guī)劃、建設(shè)、運營服務(wù)和安全管理，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。本條例所稱城市公共交通，是指在城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，利用公共汽（電）車（含有軌電車，下同）、城市軌道交通系統(tǒng)和有關(guān)設(shè)施，按照核定的線路、站點、時間、票價運營，為公眾提供基本出行服務(wù)的活動。（征求意見稿）

回看征求意見稿第2條和第20條會得出疑問：廣州的居民巴士雖有確定的站點和線路，但其票價均未經(jīng)政府核定，若認(rèn)定屬于公共交通，則“從頭到腳”都違規(guī)。而定制公交（Demand-Responsive Transit，DRT）在概念上更是不定站點、時間可變、線路靈活的服務(wù)，究竟算不算城市公共交通？

香港的旅游包車（旅游巴）公司除了承接團(tuán)體租車，還承擔(dān)了大部分居民巴士、活動接駁線路和港鐵應(yīng)急接駁（這些服務(wù)本質(zhì)上也是包車）。包車公司的駕駛員和車輛的工作模式與普通公共汽車線路不同，反而更適合承接不同地方、班次較少、時間不固定的上述需求，以及類似的定制公交服務(wù)。

近年來，基于互聯(lián)網(wǎng)、云計算、電子支付下的共享巴士、定制公交等需求響應(yīng)式公交經(jīng)營模式，盡管也應(yīng)當(dāng)和需要取得政府相關(guān)許可，但不能算是特許經(jīng)營。（顧大松 等）

若定制公交屬于城市公共交通，依照征求意見稿第16條，必須實行特許專營制度，只能由獲得特許專營權(quán)的企業(yè)承接。若承擔(dān)定制公交的旅游包車企業(yè)也納入特許專營體制，那么特許專營體制便成為了一個“筐”，其涉及的運輸企業(yè)越多，就越趨近于在道路運輸行業(yè)增加一道一般性準(zhǔn)入行政許可。但若特許專營企業(yè)承接專營權(quán)外的定制線路，專營權(quán)下面的車輛和人員資源是固定的，和上文提及的“集體乘車”類似，實際會擠占常規(guī)線路運力。且特許專營很容易成為選擇性排除民間資本和小企業(yè)的手段，而這些市場主體恰恰較為容易實現(xiàn)真正意義上的創(chuàng)新，推動多元公交的發(fā)展。

現(xiàn)在的“定制公交”不乏定時定點定線、上車付費的假定制線，實質(zhì)與居民巴士無異。區(qū)別不過是公交企業(yè)假借“定制”之名，通過網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)行快速客流調(diào)查，繞過以往繁冗的審批程序，四處開行新線試圖滿足需求增加營收，更有甚者只是企事業(yè)單位班車的馬甲；平峰期這些車輛又會安排到專營常規(guī)線路增加運行里程，以求多計補(bǔ)貼。若真正的需求響應(yīng)是量體裁衣，那么剝?nèi)ァ按髷?shù)據(jù)”的皇帝新衣，現(xiàn)存的“定制”只不過是根據(jù)調(diào)查確定各碼數(shù)的產(chǎn)量——這與上面天水圍案例中，香港私營公交企業(yè)的做法根本沒有實質(zhì)區(qū)別，也正反映出現(xiàn)行體制下供給側(cè)難以對需求變化作出及時應(yīng)對。

專營企業(yè)利用受政府補(bǔ)貼的車輛資源，開行大量的假定制線擠占常規(guī)線路運力；本身車輛利用率不高的包車公司運力過剩，經(jīng)營便捉襟見肘。當(dāng)初有企業(yè)專門以定制線路市場為目標(biāo)，大量引入適合其特點的電池車輛，在國有專營公交企業(yè)挾補(bǔ)貼入場的沖擊之后，很多已經(jīng)瀕臨結(jié)業(yè)。

理論上，“正宗”的需求響應(yīng)公交模式存在一定先天缺陷（暫且不表），假以時日，是否能成為一個成功的商業(yè)模式有待觀察。征求意見稿雖然明文鼓勵其發(fā)展，但條文的矛盾之處卻可能成為隱形的枷鎖。

結(jié)語

既然國情決定城市應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展公共交通，那么良好的頂層設(shè)計和基層實踐缺一不可。全國性法規(guī)作為頂層設(shè)計，在闡明基本原則、框架以及底線的同時，應(yīng)當(dāng)為地方基層實踐中的創(chuàng)新和靈活變通留出空間，并隨時準(zhǔn)備吸納和推廣實踐中的經(jīng)驗成果。

然而，不論框架設(shè)計或是實踐驗證，需要大量時間，快速迭代等互聯(lián)網(wǎng)思維也未必適用——須知公共交通領(lǐng)域一步試錯“折騰”，可能導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施等投入的巨大浪費，對城市居民的生活質(zhì)量影響亦無法忽視。更重要的是，公共交通的客流，流失容易，從小汽車交通拉回，難上加難。這時，他山之石，尤其是當(dāng)中的前車之鑒，就是前人越過“雷區(qū)”留下的一份份“路書”。誠然其他地區(qū)的過往經(jīng)驗不能照搬，現(xiàn)行體制也有缺點，但在關(guān)系我們和后代生活質(zhì)量的課題面前，必須開闊眼界，勇于和善于學(xué)習(xí)。