城市建設(shè)的資金來源和融資方式受政府政策、政治導向、經(jīng)濟環(huán)境、社會認知等諸多條件掣肘，一直是城市復興的重要影響因子。城市復興是一個投資大、見效慢、收益慢的長時項目，如果沒有充足的資金支持及有效的資金鏈組織和保障，很多項目難以啟動甚至會被迫終止?？v觀英國城市復興建設(shè)的歷史演進軌跡，從二戰(zhàn)后城市建設(shè)啟動以來，英國城市復興的資金來源由最開始的單一化政府財政資金（二十世紀50-60年代，福利國家與公共利益至上的意識形態(tài)），過渡至通過自由市場經(jīng)濟刺激引入私營資本（二十世紀70年代，民營資本介入城市經(jīng)濟發(fā)展），到最后社會資本及社區(qū)概念的引入（二十世紀80年代，自由市場經(jīng)濟與公私合作），逐步走向多元化。（二十世紀90年代至今，非官方機構(gòu)參與形成多方博弈局面）。

目前，英國城市復興建設(shè)中基礎(chǔ)性、純公益性（非營利性）項目的資金來源主要分為三大類：政府債券（Municipal Bond）、稅收增量融資（Tax Incremental Finance）、慈善基金（Charitable Foundation）。在城市復興建設(shè)項目中，以國家彩票計劃為籌資來源的慈善基金的注入，提升了項目的總體管理水平和項目中其他社會資本的短期盈利水平，由此得以激發(fā)盡可能多的私營資本參與城市復興的積極性。同時，慈善資金的加入使得城市建設(shè)中社區(qū)的參與程度不斷提升，城市建設(shè)中的社會公平、社會環(huán)境塑造等問題得到了更多的重視。英國“國家彩票計劃”自1994年推行以來已為慈善事業(yè)籌集了287億英鎊，整個英國共有165486個項目受益于這一基金。這是英國自19世紀以來最大的城市和社會復興工程。英國彩票慈善資金在城市復興項目中的應用為英國千禧年、2012年奧運會等的城市建設(shè)項目的完成起到了不可或缺的作用，并持續(xù)影響著項目所在區(qū)域的經(jīng)濟、就業(yè)及社會穩(wěn)定。

本文介紹并討論英國政府將通過國家彩票計劃獲得的慈善資金引入城市復興項目，其不僅增加了建設(shè)資金來源，也為審視城市復興項目資金使用和管理模式提供了新的視角，由此也產(chǎn)生了與政府主導的傳統(tǒng)模式相異的全新運營模式。

慈善資金：英國城市復興“特殊資金”

從16世紀中后期起，英國便興起彩票、賽馬和賭場等博彩活動。至19世紀，英國的博彩業(yè)主要是以發(fā)行彩票為核心業(yè)務，政府部門是彩票的發(fā)行主體，議會和政府對彩票的發(fā)行和使用具有決定權(quán)。發(fā)行彩票的最初目的是為了解決國家大型項目的建設(shè)資金以及戰(zhàn)爭開支等，但并不具有明確的慈善目的。后來由于管理失控，非法彩票和賭博泛濫，人們在投機心理的驅(qū)使下對博彩狂熱追逐，社會道德價值取向扭曲。

針對這種情況，英國政府和議會通過立法對彩票的發(fā)行與資金的使用進行了嚴格規(guī)定，即“法律允許博彩的前提是其應當是旨在支持慈善事業(yè)、體育事業(yè)等公益性事業(yè)的發(fā)展，而非任何其它的營利性目的?！?/p>

國家彩票（National Lottery）是由英國議會批準發(fā)行的專項彩票計劃，是只有法定合格的主體在提出申請并獲得許可證后才具有資格參與該項彩票發(fā)行計劃。國家彩票的發(fā)行具有完整的法律規(guī)范機制、許可證制度。且國家彩票計劃的目的規(guī)定明確，該彩票募集的資金用于支持公益事業(yè)的發(fā)展，絕大部分都用于體育事業(yè)、慈善事業(yè)和藝術(shù)事業(yè)。

英國公益事業(yè)基金會（Good Causes Fund, GCD）是由國家彩票于1994年設(shè)立的慈善組織，其目的是將彩票收入用于幫助改善英國的社區(qū)生活，緩解社會矛盾。

遵從英國國會要求，國家彩票每售出1英鎊的彩票，提取至少28便士的資金加上未兌獎的獎金和利息作為慈善基金。自公益事業(yè)基金會成立以來，國家彩票計劃為慈善事業(yè)籌得超過310億英鎊。資金的分配由其下設(shè)的12家機構(gòu)負責審批用款申請。獨立的資金管理審批機構(gòu)按以下類別及比例分配資金。

1）健康、教育、環(huán)境和慈善事業(yè)（40%）

該基金致力于改善英國居民生活，改善社區(qū)環(huán)境，資助聾啞人、疑難雜癥患者等。

2）體育（20%）

該基金用于建設(shè)、并向社會提供更好的體育設(shè)備、提高體育運動的公眾參與度，建設(shè)體育場館、獎勵激勵運動員等。

3）藝術(shù)（20%）

該基金致力于鼓勵英國各項藝術(shù)文化活動、培養(yǎng)民眾的參與熱情、提供更好的文化體驗、資助藝術(shù)相關(guān)活動及文藝建筑等。

4）文化遺產(chǎn)（20%）

該基金主要資助歷史重要遺址、自然環(huán)境遺址、文化傳統(tǒng)遺址及公園、博物館和紀念碑等，該基金管理審批機構(gòu)也是英國負責維護修繕國家文化遺產(chǎn)資金的唯一管理結(jié)構(gòu)。

這12家獨立機構(gòu)的性質(zhì)均為非政府部門公共機構(gòu)（Non-departmental public body. NDBP）， 盡管是非政府部門，機構(gòu)在財政及運營管理上受政府監(jiān)管，并通過有關(guān)政府部門向國會報告。

基金所資助的對象種類繁多，從個人到設(shè)施、建筑、片區(qū)建設(shè)，從文物古跡到基礎(chǔ)設(shè)施。更加值得關(guān)注的是，通過資助名單可發(fā)現(xiàn)，資助受益方多數(shù)為地區(qū)市政委員會或地方管理服務機構(gòu)，由于這類代表所管轄區(qū)域公共利益的機構(gòu)獲得了資金資助，使得他們擁有了更多在地區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中的話語權(quán)。

1993年，千禧年委員會（Millennium Commission）作為非政府部門，旨在輔助社區(qū)和地區(qū)開發(fā)具有歷史意義、能夠激發(fā)民族情感的項目。其中主要包含： 城市地標建筑、具有教育意義的項目、歷史建筑的維修與擴建工程、城市文化項目等。

從1995年到2003年間，國家彩票計劃陸續(xù)資助千禧年委員會13億鎊用于225個英國復興項目的建設(shè)，有效地刺激英國城市面貌的改善。其涉及的領(lǐng)域既包含旅游景區(qū)、也囊括教育、科研、藝術(shù)及環(huán)境提升等。隨著城市問題的加劇，國家彩票計劃資金的到位為該理念的實踐提供了經(jīng)濟支持。

千禧委員會所推動的225個建設(shè)項目，可分為如下兩大類別：城市旗艦項目，以重點項目的建設(shè)帶動片區(qū)經(jīng)濟文化及科研教育的發(fā)展；片區(qū)服務項目，以單體或服務設(shè)施的建設(shè)改善城市物質(zhì)空間，服務區(qū)域民眾、改善鄰里關(guān)系。彩票計劃的資金在投入后，千禧委員會對資金的使用行使監(jiān)管和評估的職責，以確保資金在項目中發(fā)揮最大的作用和價值。

由此可見，以上兩個模式均倡導服務于民眾。其資助方式主要強調(diào)非營利性、帶動性，借此體現(xiàn)其公益性。其次，資金自起始便受政府和議會等機構(gòu)的多方關(guān)注，其監(jiān)管流程的透明化、管理的規(guī)范化，確保了其公平性。

城市復興旗艦項目

旗艦項目的尺度不一，有新建建筑，老建筑的改造和再利用，也有開放空間（如公園、展覽場所）的改造等。大部分旗艦項目的資金由國家彩票支持，因此讓全體民眾受益是項目選擇的重要衡量標準。旗艦項目中，多數(shù)為標志性區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)，旨在通過建立城市名片，鼓勵私營機構(gòu)對落后地區(qū)的投資，最大限度地提升土地價值、繁榮消費、推動就業(yè)增長，以節(jié)點規(guī)劃帶動區(qū)域發(fā)展。

1）從城市老城中心到市民文化活動的聚集地-----謝菲爾德城市中心區(qū)

謝菲爾德作為英國古老的工業(yè)城，素有鋼鐵之城的美譽。從二戰(zhàn)前到20世紀90年代，城市經(jīng)歷了由工業(yè)所帶動的人口聚集，為城市帶來大規(guī)模建設(shè)浪潮的階段；到產(chǎn)業(yè)坍塌，謝菲爾德工業(yè)衰落至最低點，城市形成大片的貧民窟的階段；再至城市經(jīng)過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，借助舉辦世界大學運動會的機會，重新定位城市發(fā)展方向，大力打造教育產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的階段。

1994年，政府提出對謝菲爾德城市中心更新策略，為后續(xù)中心城區(qū)的建設(shè)提供引導，并于1996年提出了中心城區(qū)的商業(yè)發(fā)展策略。借助于國家彩票計劃的資金，政府推出城市發(fā)展規(guī)劃競賽“重塑城市中心”（remaking the heart of the city）。

中心區(qū)整體規(guī)劃于2000年正式提出，規(guī)劃通過公共空間的重塑造，構(gòu)架X型的中心公共活動區(qū)及路徑，通過道路、休閑廣場、公共雕塑及藝術(shù)活動的建設(shè)營造，將城市的七大片區(qū)有機聯(lián)系起來，使其關(guān)系更加緊密，從而構(gòu)建一個更具活力與吸引力的城市空間，以公共空間的建設(shè)帶動地塊升值，吸引投資。

城市中心區(qū)受英國各方注資共計4250萬鎊，其中含國家彩票計劃注資2200萬鎊，以中心區(qū)的修繕建設(shè)為核心，旨在消除區(qū)劃間的隔離，重塑城市名片，為區(qū)域拉動投資建設(shè)，提供更多就業(yè)機會。謝菲爾德通過彩票基金的注入實現(xiàn)了城市中心公共區(qū)域的重新塑造，為城市帶來了新活力，吸引了民營資本投資，為區(qū)域發(fā)展帶來契機，最大限度的實現(xiàn)取之于民用之于民。

2）工業(yè)棕地到濱海商區(qū)---- 樸茨茅斯海港觀景塔

英國樸茨茅斯港（Portsmouth Harbor），位于倫敦西南100多公里處，它曾是英國皇家海軍最大、最重要的軍事基地，見證了英國海軍的輝煌。1981年，英國政府決定關(guān)閉樸茨茅斯海軍碼頭，允許相關(guān)沿海地塊內(nèi)進行自由買賣，為此港口多數(shù)與皇家海軍相關(guān)的產(chǎn)業(yè)都需要重新定位。

航海軍事相關(guān)產(chǎn)業(yè)一度是樸茨茅斯的主要產(chǎn)業(yè)方向，港口地塊的發(fā)展和更新亟待成為引導城市轉(zhuǎn)型的先鋒者，帶動城市的就業(yè)及服務行業(yè)發(fā)展，這些項目統(tǒng)稱為“樸茨茅斯海港的復興”。

受彩票資金資助的是其中岡沃夫碼頭的復興，其作為面向法國和西班牙的海上門戶，成為了復興項目的重中之重。項目總投資9636萬鎊，其中彩票計劃資助3919萬鎊，占比超過1/3。

岡沃夫碼頭片區(qū)由城市方向進入便是休閑購物廣場，沿全長六公里的休閑步道深入可以到達位于海濱路徑的阿聯(lián)酋航空斯賓納克景觀塔。景觀塔是整個碼頭片區(qū)中最為耀眼的建筑，自從開業(yè)后已有近250萬參觀者到訪。

政府鼓勵當?shù)貙W校組織教學參觀，使在校學生對于海港的發(fā)展歷程和現(xiàn)況有更為直觀的了解。標志性景觀塔及海濱休閑商業(yè)片區(qū)的建設(shè)，重新利用了舊時碼頭倉儲區(qū)，通過對片區(qū)的重新定位，海濱步道的引入，使原本封閉的海邊空間成為市民喜愛的休閑場所。

據(jù)千禧年委員會2004-2005年度財政報告顯示：國家彩票計劃的資金只資助了該復興項目的標志性景觀塔，兩個游客中心及海濱步道等公共空間的建設(shè)。其余商業(yè)開發(fā)、居住開發(fā)由后續(xù)私營資本負責。

由此可見，彩票收入為項目起始建設(shè)提供資助，通過基礎(chǔ)服務設(shè)施的建設(shè)，確立項目的整體基調(diào)并吸引私營機構(gòu)的進入，最終實現(xiàn)項目整體的成功運營。

3）廢棄深坑地到科研旅游教育中心-------英國伊甸園工程

英國伊甸園項目位于英格蘭西南部康沃爾郡（Cornwall county）圣奧斯特爾(St.Austell town)附近一座廢棄的粘土礦區(qū)，總投資7400萬鎊，其中彩票資金資助5937萬鎊。

伊甸園項目自1996年開始規(guī)劃，于2001年建成向公眾開放，項目主要由八個充滿未來主義色彩的巨大蜂巢式穹頂建筑構(gòu)成，建筑內(nèi)部仿造地球上各種不同的生態(tài)環(huán)境，展示了不同的生物群，容納了成千上萬的奇花異草。

除作為植物園吸引游客及旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)外，伊甸園也被作為全球重要的生物研究中心、科研教育基地、環(huán)保教育中心、主題公園。截止2017年，伊甸園已吸引了1800萬來自全世界的游客，為康沃爾郡貢獻了近17億鎊的經(jīng)濟收入，有效帶動了當?shù)亟?jīng)濟的快速復蘇。

片區(qū)服務項目

片區(qū)服務類項目，通常建筑尺度、輻射區(qū)域較小，項目綜合性較弱，主要通過使用功能進行劃分，如文化類建筑、教育類建筑、體育類建筑、宗教類建筑等。相較于旗艦項目的選擇標準，此類項目同樣注重公益性，但更注重項目自身的公眾服務功能。

1）城市公共文化建筑----------倫敦泰特現(xiàn)代藝術(shù)館

泰特現(xiàn)代藝術(shù)館位于泰晤士河南岸，與圣保羅大教堂隔岸相望，其前身是泰晤士河南岸的一座火電站（Bankside Power Station），在1891到1981年間持續(xù)為倫敦提供電力供應。由于其本身的龐大體量和優(yōu)越的河濱地理位置，廢棄火電站一度被政府和當?shù)孛癖姰斪饕粋€城市發(fā)展難題。

1994年，泰特美術(shù)館宣布計劃將南岸發(fā)電站改建為新的泰特現(xiàn)代藝術(shù)館，并舉辦了針對原工業(yè)遺存的改造方案競賽。瑞士建筑師赫爾佐格和德梅隆運用原有的建筑的基礎(chǔ)框架，憑借最大程度挖掘建筑本身的潛力的新型建設(shè)理念在競賽中脫穎而出。最終項目改造耗資約1.34億鎊，其中千禧委員會贊助近5000萬鎊，于2000年5月對外開放，成為世界級的現(xiàn)代文化藝術(shù)匯集地。

據(jù)藝術(shù)館負責人Nicholas Serota爵士介紹：從開放至今2017年，泰特藝術(shù)館每年為倫敦帶來5000萬到9000萬鎊的直接經(jīng)濟效益，創(chuàng)造了近2400個新就業(yè)崗位。新館的建設(shè)同時帶動了倫敦南岸的藝術(shù)文化復興，使南岸成為倫敦近年來文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點與知名的旅游目的地。

2）城市綜合服務建筑-----諾維奇千年圖書館

諾維奇是位于英格蘭東部的諾福克郡的一個歷史名城。千年圖書館的前身諾維奇中心圖書館位于諾維奇老城中心，1994年不幸毀于由煤氣爆炸引起的大火。

新館是千禧委員會贊助的重點項目之一，總投資6300萬鎊，其中彩票資金3150萬鎊，并于2001年竣工。由于新館的多元化定位，開放后便成為了最受歡迎的地標性建筑，每年接待近250萬人次。

盡管命名為圖書館，但是其功能涵括新圖書館、游客中心、學習教育中心、餐廳、報告廳、咖啡廳及歐洲最大的永久性電子展館，成為市民、游客重要的參觀休閑娛樂設(shè)施。

建筑設(shè)計中的亮點存在于其中庭空間，其“城市客廳”式的設(shè)計使其成為當?shù)刂匾顒拥呐e辦場所，覆蓋各年齡段人群的各類經(jīng)濟、文化、藝術(shù)交流活動貫穿全年。

結(jié)論與啟示

城市復興是英國建筑師羅杰斯從規(guī)劃設(shè)計的角度就如何重新塑造城市形象，提升城市競爭力而提出的一個關(guān)于城市發(fā)展的綜合概念。經(jīng)驗告訴我們，城市復興的資金性質(zhì)和來源在很大程度上影響甚至決定了城市復興發(fā)展的成敗。城市復興建設(shè)投資的商業(yè)目的越強，城市發(fā)展的走向就會離發(fā)展理念越遠。

因此，在城市復興計劃中，建設(shè)資金的性質(zhì)和構(gòu)成比例就顯得愈發(fā)重要。但在實踐中面臨如下問題：第一，政府財政性資金投入越多效率越低；第二， 政府財政難以持續(xù)負擔如此巨大的城市建設(shè)支出；第三，社會資本只對有盈利能力的項目感興趣；第四，資本的逐利性使得由社會資本主導的城市復興建設(shè)走向與政府設(shè)定的城市規(guī)劃發(fā)展理念有出現(xiàn)偏差的風險。

英國國家彩票計劃以慈善基金性質(zhì)的資金介入城市復興建設(shè)是一個非常有創(chuàng)意的嘗試。慈善基金性質(zhì)的資金既有財政資金不計回報的特點，而且也不像發(fā)行國家債券那樣增加政府債務壓力，又有獨立第三方專業(yè)管理團隊的管理優(yōu)勢，對于解決上述的問題非常有利。這也是英國成功實施城市復興計劃的主要原因和重要創(chuàng)新。

我們借鑒英國將國家彩票計劃資金引入城市建設(shè)的經(jīng)驗，除了吸收其在平衡各方利益、貫徹城市規(guī)劃發(fā)展理念上的諸多長處外，還需要考慮下列問題。

第一，道德價值判斷。城市建設(shè)的資金需求量巨大，而彩票的發(fā)行量也是可以無上限的。但應該認識到，從社會學意義上講，由于彩票的發(fā)行是以“中彩”來刺激發(fā)行量的，而全社會追求“中彩”則是對社會主流道德價值的沖擊。因此，需要從社會學角度權(quán)衡得失，至少將這種價值判斷作為彩票發(fā)行數(shù)量的約束條件。

第二，嚴守公益性。買彩票的人追求的是“中彩”，對于這樣的資金來源政府在道義上背負著道德債務，所以在資金使用上要嚴守公益性。特別是在城市建設(shè)中許多項目并不能嚴格界定其公益性，所以要制定嚴格的規(guī)則甚至是法規(guī)來約束這一資金的使用。

第三，嚴守公平性。同樣基于資金來源的原因，法律上規(guī)定彩票資金必須且只能用于公益慈善性事業(yè)，而將慈善事業(yè)定義為公益性的范疇后，慈善的“公平”與城市建設(shè)公益性項目的公平原則是有差異的。所以嚴守公平性對于使用彩票形式募集的資金并且定義為慈善資金的資金管理者來說是一個挑戰(zhàn)。

（作者吳晨系北京市城市設(shè)計與工程技術(shù)研究中心主任，北京市建筑設(shè)計研究院有限公司總建筑師；丁霓系北京市建筑設(shè)計研究院中匯國際城市規(guī)劃與建筑設(shè)計院建筑師。本文原文發(fā)表于《北京規(guī)劃建設(shè)》雜志2018年第6期，原題目為《英國國家彩票資金與城市復興》，經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號：cityif，經(jīng)編輯刪減。）