劉守英等：集體地權(quán)性質(zhì)、土地占有與第二輪土地延包

鄉(xiāng)村振興

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中國(guó)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼20世紀(jì)90年代延長(zhǎng)30年后，將于2026—2028年進(jìn)入第二輪土地延包高峰期。2017年黨的十九大報(bào)告提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，2020年中央“一號(hào)文件”布署啟動(dòng)本輪延包試點(diǎn)，2021—2025年連續(xù)五年的中央“一號(hào)文件”持續(xù)推進(jìn)政策深化，試點(diǎn)范圍從2022年的整縣試點(diǎn)擴(kuò)展至2024年的整省試點(diǎn)。實(shí)行農(nóng)村土地承包制以來(lái)，農(nóng)民與土地的關(guān)系以及他們對(duì)土地的觀念已經(jīng)發(fā)生改變。與上一輪延包相比，第二輪土地承包期到來(lái)之際要求調(diào)地的呼聲提高，一些無(wú)地農(nóng)戶或人口凈增加農(nóng)戶希望借土地二輪延包之際進(jìn)行土地調(diào)整，無(wú)地農(nóng)戶的土地調(diào)整意愿表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈。調(diào)地的理由是，農(nóng)戶之間土地占有差異擴(kuò)大，無(wú)地人口增多，已故或戶籍遷出的群體繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。甚至有人推斷，如果在第二輪土地延包時(shí)不能解決土地配置問(wèn)題，人地矛盾將演化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過(guò)土地調(diào)整解決承包期內(nèi)累積的土地分配不均，以此維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

延包政策的選擇和實(shí)施既關(guān)乎中國(guó)土地制度的穩(wěn)定性，又關(guān)乎農(nóng)民土地利益訴求的正當(dāng)性和實(shí)施可行性。與上一輪延包相比，本輪延包既要堅(jiān)持和維護(hù)已經(jīng)形成的基本制度的內(nèi)核，又要對(duì)結(jié)構(gòu)變革后的人地關(guān)系和土地占有狀況做出回應(yīng)。如何在維護(hù)地權(quán)穩(wěn)定的前提下有效回應(yīng)無(wú)地人口的需求成為第二輪土地延包的核心議題。本文首先通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)地制度變遷與制度安排的歷史回顧，重申中國(guó)農(nóng)地制度的地權(quán)性質(zhì)，明確以任何理由動(dòng)搖已經(jīng)形成的地權(quán)結(jié)構(gòu)的制度成本；利用全國(guó)范圍抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)重點(diǎn)分析人地關(guān)系穩(wěn)定后無(wú)地人口在結(jié)構(gòu)變革下的行為反應(yīng)和真實(shí)狀況，以回應(yīng)如果不進(jìn)行大調(diào)整就會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂；之后對(duì)一些試點(diǎn)地區(qū)所采取的制度安排進(jìn)行了分析和評(píng)估，并對(duì)這些方案進(jìn)行了制度成本收益的比較；最后提出本輪土地延包的原則和建議。

一、集體地權(quán)的特征與性質(zhì)

討論本輪土地延包不能在想當(dāng)然的“空制度”或自以為的制度安排下進(jìn)行。無(wú)論是關(guān)于農(nóng)地制度進(jìn)一步變遷的邏輯起點(diǎn)還是關(guān)于本輪土地延包的具體方案，一個(gè)無(wú)容置疑的前提是關(guān)于經(jīng)過(guò)幾十年的制度建構(gòu)和變遷所形成的農(nóng)地制度性質(zhì)的共識(shí)。本文討論的集體地權(quán)性質(zhì)是一個(gè)關(guān)于土地所有權(quán)、土地權(quán)利分割、地權(quán)穩(wěn)定性和土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的制度結(jié)構(gòu)。

（一）土地所有權(quán)

土地集體所有是社會(huì)主義公有制在中國(guó)農(nóng)村的具體實(shí)現(xiàn)形式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地所有權(quán)主體落實(shí)為農(nóng)民集體并得到法律承認(rèn)，最終通過(guò)成員資格認(rèn)定并確權(quán)登記頒證，集體所有被明確為村社范圍內(nèi)的集體成員共有。

第一，土地集體所有主體是享有成員權(quán)的農(nóng)民集體。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革經(jīng)由集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”改變了傳統(tǒng)集體所有制形態(tài)，集體成員的集合替代生產(chǎn)隊(duì)組織成為集體所有權(quán)的主體。農(nóng)民這種依據(jù)成員身份依法承包集體土地的權(quán)利，在2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）第五十九條和2021年《中華人民共和國(guó)民法典》（簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）第二百六十一條中得到確認(rèn)，這兩部法律明確“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，2024年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第三十六條明確了集體土地所有權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，即“集體財(cái)產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表成員集體行使所有權(quán)”。

第二，農(nóng)民集體成員權(quán)固化。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，集體成員權(quán)體現(xiàn)為任何一個(gè)屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員都天然地、不需要付出任何代價(jià)地享有土地的使用權(quán)。集體地權(quán)隨著家庭人口變動(dòng)發(fā)生頻繁的土地調(diào)整。1987年中共中央農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)在貴州湄潭縣試點(diǎn)“增人不增地、減人不減地”，即農(nóng)戶不能因?yàn)榧彝コ蓡T死亡、女兒出嫁、兒子入贅等事件造成的人口減少而喪失已有的土地權(quán)益，同時(shí)也不能因?yàn)榧彝コ蓡T出生、娶妻招婿等事件帶來(lái)的人口增加而要求擴(kuò)大家庭承包耕地的面積。這一制度試驗(yàn)被寫(xiě)入貴州省實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法（1989修正）第八條，上升為地方性法規(guī)，1993年被寫(xiě)入《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中，成為國(guó)家政策，2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包法》）的第二十七條對(duì)此予以法律確認(rèn)。從此，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，但切斷了新增人口與集體土地的聯(lián)系，集體成員范圍被鎖定，土地所有權(quán)主體邊界固化為實(shí)施“增人不增地、減人不減地”之前的成員。2013年“一號(hào)文件”開(kāi)始全面推行土地確權(quán)登記頒證，“以農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)為基礎(chǔ)”“確權(quán)到戶到地”，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（2018修正）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包法(2018修正)》）第二十四條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證“將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入”。

（二）土地權(quán)利分割

產(chǎn)權(quán)可分割是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的重要安排。集體所有制下土地權(quán)利的不斷分割與合約再議定是中國(guó)農(nóng)地制度變遷的重要?jiǎng)?chuàng)新。

第一，從“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地制度的“兩權(quán)分離”，土地所有權(quán)歸屬集體，農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地集體所有權(quán)的核心內(nèi)涵是維持土地公有制不變，《農(nóng)村土地承包法（2018修正）》第十三條明確集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代理農(nóng)民集體行使發(fā)包權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心內(nèi)涵是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份平等獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在完成國(guó)家和集體義務(wù)后享有土地剩余索取權(quán)。

第二，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”。伴隨工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上自發(fā)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。2014年中央文件明確將經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。在“三權(quán)分置”下，集體土地所有權(quán)主體仍為農(nóng)民集體，擁有對(duì)集體土地的占有、使用、收益和處分權(quán)利，有權(quán)依法發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回承包地。在轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地被征收時(shí)，分別須經(jīng)農(nóng)民集體同意、向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒敢约坝赊r(nóng)民集體受償。承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能受到嚴(yán)格保護(hù)，有權(quán)占有和使用承包地、通過(guò)流轉(zhuǎn)承包地獲取收益、就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地以及獲取征地補(bǔ)償，同時(shí)政策和法律規(guī)定不得違法調(diào)整承包地或以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。在流轉(zhuǎn)合同約定期限內(nèi)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有使用流轉(zhuǎn)土地并獲取收益的權(quán)利、經(jīng)承包農(nóng)戶書(shū)面同意及向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒负罂稍倭鬓D(zhuǎn)土地或設(shè)定抵押、獲取流轉(zhuǎn)合同約定的相應(yīng)征地補(bǔ)償。

（三）地權(quán)穩(wěn)定性

地權(quán)穩(wěn)定性是影響農(nóng)民行為預(yù)期的核心。提高集體土地制度下農(nóng)民的地權(quán)穩(wěn)定性，是推進(jìn)農(nóng)村改革和保證制度績(jī)效的關(guān)鍵。

第一，保持土地承包經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定性。1982年中央“一號(hào)文件”肯定包產(chǎn)到戶，1983年中央“一號(hào)文件”將穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制作為農(nóng)村工作的主要任務(wù)，1991年黨的十三屆八中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，將以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層體制作為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度，1998年黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，將農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度明確表述為以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，并于《中華人民共和國(guó)憲法（1999修正）》第八條和2002年《農(nóng)村土地承包法》第一條予以制度法定。2008年中央“一號(hào)文件”和黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）強(qiáng)調(diào)這一基本制度是農(nóng)村改革最重要的制度性成果和黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不斷適應(yīng)新的發(fā)展要求，但這一基本制度始終未動(dòng)搖。

第二，延長(zhǎng)土地承包期，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的行為預(yù)期。1984年中央“一號(hào)文件”明確“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，1993年部分地區(qū)第一輪土地承包期限即將到期時(shí)，中央下發(fā)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，規(guī)定原定耕地承包期在十五年到期后再延長(zhǎng)三十年不變，《中華人民共和國(guó)土地管理法（1998修訂）》第十四條以及2002年《農(nóng)村土地承包法》第二十條對(duì)三十年的第二輪土地承包期限進(jìn)行法律確認(rèn)。2008年《決定》提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，黨的十九大報(bào)告明確第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，《農(nóng)村土地承包法（2018修正）》第二十一條對(duì)此給予法律表達(dá)。至此農(nóng)民在改革后獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為七十五年。

第三，承包農(nóng)戶與承包地塊關(guān)系的穩(wěn)定性。成員權(quán)集體土地所有制下，土地調(diào)整是影響地權(quán)穩(wěn)定性的主要方式。第一輪土地承包期內(nèi)，絕大多數(shù)村莊都進(jìn)行過(guò)不止一次的土地調(diào)整。為減少土地頻繁調(diào)整帶來(lái)的負(fù)面影響，農(nóng)地制度改革進(jìn)一步深化，從強(qiáng)調(diào)承包制穩(wěn)定性到穩(wěn)定承包農(nóng)戶與承包地塊的關(guān)系。一是禁止在承包期內(nèi)調(diào)整土地?！吨泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）禁止在承包期內(nèi)對(duì)全村范圍的土地進(jìn)行定期大調(diào)整，以更嚴(yán)格的要求規(guī)定土地小調(diào)整的適用范圍及審批程序。2002年《農(nóng)村土地承包法》第二十六條和第二十七條明確在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地以及不得調(diào)整承包地。二是強(qiáng)調(diào)土地延包時(shí)的人地關(guān)系不變。《通知》以及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）要求土地延包在上一輪土地承包的基礎(chǔ)上展開(kāi)，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。

（四）土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度

產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度體現(xiàn)為使用權(quán)的排他性、收益權(quán)的獨(dú)享性和轉(zhuǎn)讓權(quán)的自由性。農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度關(guān)乎他們對(duì)土地制度的信心和對(duì)土地的投資。中國(guó)通過(guò)農(nóng)地制度的持續(xù)變革逐步完善農(nóng)民的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，從法律上實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，提高農(nóng)民在集體制度下的土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。

第一，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)逐步完整。其一，農(nóng)民土地使用權(quán)的排他性增強(qiáng)。農(nóng)民經(jīng)由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，2002年《農(nóng)村土地承包法》第一條從法律層面明確賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，并在第十六條規(guī)定承包方具有不受他人干預(yù)的、自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品的權(quán)利。《農(nóng)村土地承包法（2018修正）》第二十七條延續(xù)了發(fā)包方在承包期內(nèi)不得收回承包地的規(guī)定，并進(jìn)一步對(duì)特別規(guī)則做出修改，明確“不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”。其二，農(nóng)民土地收益權(quán)的獨(dú)享性提高。包產(chǎn)到戶初期農(nóng)民在“交足國(guó)家的、留夠集體的”后，獲得土地剩余收益的索取權(quán)。伴隨農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革，農(nóng)民獲得更大土地收益權(quán)。取消農(nóng)業(yè)稅以及制止地方政府以“提留”“統(tǒng)籌”等名義截留土地收益后，農(nóng)民具有了土地收益權(quán)獨(dú)享權(quán)。其三，農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的自由性擴(kuò)大。1984年中央“一號(hào)文件”開(kāi)始放松對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策限制，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。1995年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》準(zhǔn)許在發(fā)包方同意的前提下，進(jìn)行承包地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換及入股。2002年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，承包方具有自主決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方的土地流轉(zhuǎn)行為，以轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)向發(fā)包方備案后，農(nóng)民擁有了自由轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從債權(quán)轉(zhuǎn)向物權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立之初，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依合約而設(shè)，以債權(quán)形式出現(xiàn)。2007年公布施行的《物權(quán)法》及2021年施行的《民法典》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入用益物權(quán)編，明確其物權(quán)屬性。2013年全面推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證，以登記簿和權(quán)屬證書(shū)對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予法律確認(rèn)，經(jīng)由登記公示，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為可以對(duì)抗第三人的物權(quán)。

歷經(jīng)四十余年的農(nóng)村土地制度變遷和法律確認(rèn)，中國(guó)的農(nóng)地地權(quán)性質(zhì)已經(jīng)定型。一是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，集體所有權(quán)是集體村社成員的集合，且在實(shí)行農(nóng)地“增人不增地、減人不減地”后，農(nóng)地集體所有權(quán)被固化為這一時(shí)點(diǎn)之前的原有集體組織成員。二是實(shí)行集體農(nóng)地權(quán)利可分割，經(jīng)過(guò)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新，農(nóng)地制度的權(quán)利結(jié)構(gòu)為堅(jiān)持集體成員所有權(quán)，保持成員承包權(quán)，從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)。三是成員承包期限為75年，承包期內(nèi)不得調(diào)整農(nóng)戶承包地。四是承包農(nóng)戶享有承包期內(nèi)的排他性農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。五是限定集體調(diào)整承包地的權(quán)限為“因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀承包地等特殊情形”且“必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”并報(bào)相關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)。

二、無(wú)地人口的狀況：與有地人口的比較

與集體地權(quán)制度已經(jīng)定型和深入人心相伴而生的是，實(shí)行“增人不增地、減人不減地”后，無(wú)地人口的存在成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這一問(wèn)題最早在率先實(shí)行這一制度的湄潭縣就已出現(xiàn)，2014年對(duì)該縣落花屯村和沙壩村的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，兩個(gè)村莊的無(wú)地人口數(shù)分別從1988年的179人和111人增長(zhǎng)到2011年的527人和384人，有無(wú)地人口的農(nóng)戶數(shù)占總戶數(shù)的比例在同期分別增加了40和51個(gè)百分點(diǎn)。另一份基于貴州省2006—2008年的四縣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，46.34%的農(nóng)民沒(méi)有承包耕地。一項(xiàng)2022年對(duì)山東和江西兩省的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在山東省樣本縣的受訪農(nóng)戶中，25.49%的家庭中至少有1人名下無(wú)承包地，該比例在江西省受訪樣本中高達(dá)47.50%。據(jù)延包試點(diǎn)反映，部分地區(qū)無(wú)地人口的占比已經(jīng)超過(guò)20%。要回應(yīng)無(wú)地人口的存在與代際累積對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地制度提出的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，就必須對(duì)結(jié)構(gòu)變革下無(wú)地人口的真實(shí)狀況進(jìn)行認(rèn)真分析。

（一）無(wú)地人口的判定

本文界定的無(wú)地人口指當(dāng)前未享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，若戶主戶口性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口且家庭所有成員均未從集體分配得到土地，則該家庭被認(rèn)為是無(wú)地農(nóng)戶，本文將無(wú)地人口、無(wú)地農(nóng)戶以及來(lái)自無(wú)地農(nóng)戶的家庭成員統(tǒng)稱(chēng)為無(wú)地群體。無(wú)地人口的主要構(gòu)成是在第一輪土地延包后的新出生人口，這部分人群未能在集體統(tǒng)一發(fā)包時(shí)獲得土地，也無(wú)法在承包期內(nèi)通過(guò)土地調(diào)整取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。無(wú)地人口的類(lèi)型有很多種。例如，計(jì)劃生育政策實(shí)施期間的超生人口，早期為規(guī)避農(nóng)業(yè)稅費(fèi)自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，由于下崗、復(fù)員等原因而返鄉(xiāng)的人口以及因婚嫁無(wú)法保留原籍地的承包地又未能在新住所獲得土地的群體（以女性居多）。需要強(qiáng)調(diào)的是，本文界定的無(wú)地人口不包括因土地征收而失地的人口。身份屬性和土地性質(zhì)是判定無(wú)地人口的兩個(gè)重要維度。在身份屬性方面，農(nóng)民身份是獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要條件。本文將樣本限制在戶口性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口或農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)居民戶口的群體范圍，在此基礎(chǔ)上區(qū)分無(wú)地人口和有地人口。在土地性質(zhì)方面，本文將土地類(lèi)型嚴(yán)格限制為具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地，不涉及林地和草地等其他土地類(lèi)型。在進(jìn)行樣本篩選時(shí)，受訪者只要回答沒(méi)有耕地，則被認(rèn)為是無(wú)地人口，而不論其是否擁有其他類(lèi)型的土地。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得的用益物權(quán)，其權(quán)利歸屬及范圍區(qū)別于依據(jù)流轉(zhuǎn)合同獲得的一定時(shí)期內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，本文關(guān)注的是目前并不享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的群體，以是否擁有從集體分配得到的耕地為依據(jù)來(lái)判斷受訪者有無(wú)土地，而不考慮其承租或無(wú)償代耕的土地。這意味著如果受訪者僅擁有從集體或其他農(nóng)戶處租來(lái)的土地，其仍被判定為無(wú)地人口。

本文的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于全國(guó)流動(dòng)人口衛(wèi)生計(jì)生動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查（ChinaMigrantsDynamicSurvey，CMDS）和中國(guó)家庭追蹤調(diào)查（ChinaFamilyPanelStudies，CFPS），無(wú)地人口和有地人口的數(shù)據(jù)均來(lái)源于CMDS，無(wú)地農(nóng)戶及其家庭成員和有地農(nóng)戶及其家庭成員的數(shù)據(jù)均來(lái)源于CFPS。CMDS由原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)自2009年起進(jìn)行的調(diào)查，但僅2017年的問(wèn)卷涉及承包地情況，本文將在該調(diào)查輪次中戶口性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口或農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)居民戶口且在戶籍地老家沒(méi)有承包地的受訪者定義為無(wú)地人口。該調(diào)查采取與規(guī)模成比例的概率抽樣方法（ProbabilityProportionatetoSizeSampling，PPS），調(diào)查范圍覆蓋31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，身份為農(nóng)民的樣本量達(dá)14萬(wàn)，具有全國(guó)代表性。調(diào)查內(nèi)容涉及流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)狀況、職業(yè)選擇、流動(dòng)趨勢(shì)和居留意愿等多方面的信息，對(duì)于分析無(wú)地人口的生存發(fā)展現(xiàn)狀和流動(dòng)情況具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。CFPS是由北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心實(shí)施的一項(xiàng)全國(guó)性大規(guī)模調(diào)查，樣本覆蓋25個(gè)省份，包含個(gè)體、家庭和社區(qū)三個(gè)層次的內(nèi)容，利于追蹤無(wú)地農(nóng)戶和來(lái)自無(wú)地農(nóng)戶的個(gè)體在社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征方面的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)變化。本文選取CFPS2012年、2014年、2016年、2018年、2020年和2022年六輪調(diào)查形成的混合截面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。CFPS并未直接采集家庭戶主信息，本文從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，將最熟悉家庭財(cái)務(wù)情況的家庭成員視為戶主，該成員的戶口性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口的家庭則被定義為農(nóng)戶。在此基礎(chǔ)上，以是否擁有從集體分配得到的耕地為依據(jù)判定有地農(nóng)戶和無(wú)地農(nóng)戶。同時(shí)為盡可能準(zhǔn)確刻畫(huà)無(wú)地農(nóng)戶的狀況，弱化征地等失地沖擊帶來(lái)的短期影響，本文刪除了被訪時(shí)表明經(jīng)歷了土地征收而處于無(wú)地狀態(tài)的農(nóng)戶樣本，且只關(guān)注土地狀態(tài)保持不變的家庭，即在被調(diào)查的所有輪次中，農(nóng)戶一直處于無(wú)地狀態(tài)或一直處于有地狀態(tài)。

（二）無(wú)地人口的規(guī)模及構(gòu)成

表1呈現(xiàn)了無(wú)地人口和無(wú)地農(nóng)戶的數(shù)量及其占比，并在代際分布和教育水平方面將無(wú)地群體與有地群體進(jìn)行了比較，從中可以歸納出三個(gè)方面的特征。

第一，無(wú)地并非個(gè)別現(xiàn)象。從個(gè)體層面來(lái)看，在覆蓋全國(guó)約13萬(wàn)流動(dòng)人口的樣本中，個(gè)人名下明確沒(méi)有承包耕地的農(nóng)民已經(jīng)超過(guò)5萬(wàn)，占總樣本量的比例超過(guò)40%。將樣本戶籍地所屬省份按東部、中部、西部和東北地區(qū)劃分后發(fā)現(xiàn)，各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的無(wú)地人口占比均在40%左右，無(wú)地現(xiàn)象具有區(qū)域普遍性。值得注意的是，相比于無(wú)地人口，家庭所有成員都沒(méi)有集體承包耕地的無(wú)地農(nóng)戶規(guī)模較小，但其占比呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢(shì)，從2012年的6.98%增長(zhǎng)到2022年的14.65%。這可能反映出無(wú)地人口中相對(duì)較年輕的群體通過(guò)分戶形成獨(dú)立經(jīng)濟(jì)單元時(shí)，往往組建的新家庭正好是兩個(gè)無(wú)地人口，使無(wú)地農(nóng)戶規(guī)模增加。

第二，無(wú)地群體年輕化。無(wú)地人口的年齡中位數(shù)為32歲，小于有地人口（36歲）。為進(jìn)一步識(shí)別代際差異，本文將1980年及之后出生的樣本定義為農(nóng)二代，1980年之前出生的定義為農(nóng)一代?？梢园l(fā)現(xiàn)，無(wú)地人口主要由農(nóng)二代構(gòu)成，所占比例達(dá)到64.25%，比有地人口中的農(nóng)二代占比高出近13%。以家庭為單位的數(shù)據(jù)同樣發(fā)現(xiàn)，無(wú)地農(nóng)戶的家庭結(jié)構(gòu)更為年輕化。無(wú)地農(nóng)戶的戶主年齡明顯小于有地農(nóng)戶，超過(guò)60%的戶主為農(nóng)二代。

第三，無(wú)地群體的受教育程度更高。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)來(lái)看，無(wú)地農(nóng)戶個(gè)體中，初中以上學(xué)歷群體占比為48.11%，比來(lái)自有地農(nóng)戶的個(gè)體高28.49個(gè)百分點(diǎn)，而前者初中以下學(xué)歷群體的占比為20.00%，低于后者25.68個(gè)百分點(diǎn)。甚至同為農(nóng)二代，無(wú)地人口和有地人口的受教育水平仍然存在較大差異。來(lái)自無(wú)地農(nóng)戶的個(gè)體在高中/中專(zhuān)、大學(xué)專(zhuān)科和大學(xué)本科學(xué)歷及研究生群體中的比例比來(lái)自有地農(nóng)戶的個(gè)體分別高出4.79、13.47和9.38個(gè)百分點(diǎn)。

由此可見(jiàn)，無(wú)地人口的存在與增長(zhǎng)是一個(gè)事實(shí)。但是，無(wú)地人口的教育程度提高和年輕化又有利于降低土地對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和生存風(fēng)險(xiǎn)，他們大多數(shù)沒(méi)有過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，與土地和村莊的聯(lián)結(jié)疏遠(yuǎn)，對(duì)土地的依戀程度降低，擁有更高的受教育水平有利于他們到城市闖蕩以及增加對(duì)城市價(jià)值的認(rèn)同感。

（三）無(wú)地人口的經(jīng)濟(jì)來(lái)源

表2提供了無(wú)地群體和有地群體在工作性質(zhì)和收入結(jié)構(gòu)方面的信息。從中可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)地人口與有地人口的經(jīng)濟(jì)來(lái)源呈現(xiàn)不同特征。

第一，無(wú)地群體主要從事非農(nóng)工作。絕大多數(shù)無(wú)地農(nóng)戶并非通過(guò)租賃方式獲取耕地以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。表2的數(shù)據(jù)顯示，僅不足2%的無(wú)地農(nóng)戶租用他人或集體的土地，即便仍然居住在鄉(xiāng)村，無(wú)地群體的土地流入比例在樣本期間內(nèi)最高也僅為5.10%。對(duì)于無(wú)地農(nóng)戶而言，有家庭成員從事農(nóng)業(yè)工作的比例始終沒(méi)有超過(guò)10%，且從2012年的8.87%減少到2022年的3.43%。相比之下，有地農(nóng)戶雖也呈現(xiàn)非農(nóng)化趨勢(shì)，從事農(nóng)業(yè)工作的家庭占比不斷下降，但2022年仍有70.56%的家庭延續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從工作性質(zhì)來(lái)看，以非農(nóng)工作為主要工作的無(wú)地群體占比超過(guò)85%，比有地群體高出約一倍，且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。即使將研究樣本限定在鄉(xiāng)村居住人口范圍內(nèi)，仍然有80%左右來(lái)自無(wú)地農(nóng)戶的個(gè)體主要從事非農(nóng)工作。

第二，無(wú)地農(nóng)戶非農(nóng)收入占比更高，且以工資性收入為主。無(wú)地農(nóng)戶的家庭非農(nóng)收入明顯高于有地農(nóng)戶且在樣本期間內(nèi)的增長(zhǎng)速度更快，其中位數(shù)從2012年的24000元上升到2022年的70000元，增幅達(dá)191.67%，而同期有地農(nóng)戶的增幅為100.00%，兩類(lèi)群體間的非農(nóng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大。無(wú)地農(nóng)戶的非農(nóng)收入占比均值始終穩(wěn)定在90%以上，有地農(nóng)戶的非農(nóng)收入占比雖由2012年的58.44%增長(zhǎng)到2022年的74.02%，但仍保留部分農(nóng)業(yè)創(chuàng)收渠道。進(jìn)一步分解非農(nóng)收入發(fā)現(xiàn)，無(wú)地農(nóng)戶對(duì)工資性收入的依賴(lài)性愈加明顯，而個(gè)體私營(yíng)的參與率逐漸下降。在2012—2022年的樣本期間內(nèi)，有家庭成員從事個(gè)體私營(yíng)的無(wú)地農(nóng)戶占比從17.51%降低為10.29%，而其非農(nóng)工資性收入占比均值則從85.45%上升到92.23%。

由此可見(jiàn)，以農(nóng)二代為構(gòu)成主體的無(wú)地人口并未選擇以土地為生，而是將從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為主要的經(jīng)濟(jì)收入和生活來(lái)源。對(duì)非農(nóng)收入的高度依賴(lài)并非僅僅體現(xiàn)為進(jìn)城的無(wú)地群體，非農(nóng)工作也是仍然居住在鄉(xiāng)村的無(wú)地人口的最主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。無(wú)地并未導(dǎo)致這類(lèi)人口處于生存危機(jī)，反而推動(dòng)他們重構(gòu)生計(jì)和生活模式，相較于有地農(nóng)戶的亦工亦農(nóng)狀態(tài)，無(wú)地農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)層面表現(xiàn)出更為城市化和非農(nóng)化。

（四）無(wú)地人口的城市化傾向

表3展示了無(wú)地群體和有地群體的城市融入情況及落戶意愿，二者表現(xiàn)出不同的城市化傾向。

第一，無(wú)地群體融入城市的程度更高。在完全沒(méi)有承包地的農(nóng)戶中，絕大多數(shù)家庭已實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)的遷移。2012—2022年，無(wú)地農(nóng)戶居住在城鎮(zhèn)的家庭占比從69.27%增長(zhǎng)到78.50%。雖然生活在城鎮(zhèn)的有地農(nóng)戶的占比同樣呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但截至2022年，僅有不到30%的有地農(nóng)戶把城鎮(zhèn)作為家庭定居地。在已經(jīng)進(jìn)入城市的流動(dòng)人口中，相比于無(wú)地群體，更高比例的有地人口反映在城市經(jīng)營(yíng)生意困難、難以獲得穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)、無(wú)力購(gòu)置住房、遭遇身份歧視、子女教育問(wèn)題突出、收入水平偏低以及生活習(xí)慣不適應(yīng)，無(wú)地群體在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面均表現(xiàn)出更強(qiáng)的城市融入性。

第二，無(wú)地群體的城市落戶意愿更強(qiáng)。從流動(dòng)模式來(lái)看，無(wú)地人口表現(xiàn)出更低的城市流動(dòng)性。超過(guò)半數(shù)的無(wú)地人口僅在一個(gè)城市流動(dòng)過(guò)，該比例較有地人口高出約9個(gè)百分點(diǎn)。相比之下，有地人口在兩個(gè)及以上城市間流動(dòng)的占比均超過(guò)無(wú)地人口，呈現(xiàn)出更頻繁的多點(diǎn)流動(dòng)特征。進(jìn)城無(wú)地人口的落戶意愿也更強(qiáng)。當(dāng)被問(wèn)及在符合落戶條件的前提下，是否愿意把戶口遷入流入地時(shí)，41.27%的進(jìn)城無(wú)地人口明確表示愿意，比不愿意落戶的比例高約10個(gè)百分點(diǎn)。與此形成對(duì)照的是，在進(jìn)城有地人口中，愿意落戶的占比反而比不愿落戶的占比低12.38個(gè)百分點(diǎn)。

整體而言，相較于有地群體，無(wú)地群體表現(xiàn)出更明顯的向城市遷移并定居的趨勢(shì)。缺少土地依附的無(wú)地人口傾向于在城市尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和身份認(rèn)同，并希望在特定城市落戶定居，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。不同于有地人口在城市間頻繁流動(dòng)或在城鄉(xiāng)之間往返遷徙，無(wú)地群體的遷移決策展現(xiàn)出相對(duì)較強(qiáng)的確定性，他們?nèi)谌氤鞘械某潭雀畈⒕哂懈鼜?qiáng)的落戶意愿，更傾向于將城市作為他們的安家之所，而非臨時(shí)謀生地。

（五）無(wú)地人口應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力

表4和表5呈現(xiàn)了無(wú)地群體和有地群體在收入水平、工作正式性和社會(huì)保險(xiǎn)參與方面的情況，可以初步了解無(wú)地群體與有地群體在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式上采取的策略及其在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力上的差異。

第一，無(wú)地群體擁有更充足的流動(dòng)性資產(chǎn)儲(chǔ)備。從收入情況來(lái)看，無(wú)地農(nóng)戶的家庭純收入在樣本期間內(nèi)明顯高于有地農(nóng)戶，二者中位數(shù)的差距從2012年的14988元擴(kuò)大到2022年的22400元。以人均水平衡量，兩類(lèi)群體的收入差距更明顯。無(wú)地農(nóng)戶人均家庭純收入在樣本期間內(nèi)增長(zhǎng)了30915元，增幅約300%，高于同期有地農(nóng)戶175%的增幅。截至2022年，無(wú)地農(nóng)戶人均家庭純收入已達(dá)有地農(nóng)戶的2.7倍。高收入水平有助于財(cái)富的不斷積累，無(wú)地農(nóng)戶的現(xiàn)金和存款總值長(zhǎng)期維持在有地農(nóng)戶的兩到三倍的水平，2022年二者在該指標(biāo)上的中位數(shù)分別為20000元和10000元。更為充足的流動(dòng)性資產(chǎn)儲(chǔ)備反映出無(wú)地農(nóng)戶較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時(shí)意味著當(dāng)面臨風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，無(wú)地農(nóng)戶更有能力將流動(dòng)性資產(chǎn)快速變現(xiàn)，有效緩沖外部不確定性帶來(lái)的負(fù)面影響。

第二，無(wú)地群體的工作正式性更強(qiáng)。在就業(yè)單位分布上，相較于有地群體，更高比例的無(wú)地群體選擇在政府部門(mén)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等正規(guī)部門(mén)就業(yè)，而在雇主性質(zhì)為個(gè)人或家庭等非正規(guī)部門(mén)就業(yè)的比例較低，這種差異在樣本期間內(nèi)一直存在。在勞動(dòng)合同簽訂方面，無(wú)地群體表現(xiàn)出規(guī)范性更強(qiáng)的就業(yè)關(guān)系。簽訂勞動(dòng)合同的無(wú)地群體占比一直高于有地群體，二者差距在樣本期間內(nèi)由12.41個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到19.79個(gè)百分點(diǎn)，截至2022年，已有2/3的無(wú)地群體與單位簽訂勞動(dòng)合同，但該比例在有地群體中不足一半。同時(shí)在已簽訂勞動(dòng)合同的人群中，無(wú)地群體選擇明確約定合同期限的占比更高，更傾向于從事具有穩(wěn)定預(yù)期的工作。正規(guī)部門(mén)的就業(yè)通常伴隨著更完善的社會(huì)保險(xiǎn)和福利體系，有明確勞動(dòng)合同約束的工作關(guān)系有助于降低被拖欠工資、隨意解雇等風(fēng)險(xiǎn)。更高的工作正式性利于無(wú)地群體獲得穩(wěn)定的收入和社會(huì)保障，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第三，無(wú)地群體享有待遇水平較高的社會(huì)保險(xiǎn)。醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的核心組成部分，對(duì)農(nóng)民福利至關(guān)重要。目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平仍然存在較大差異，城鎮(zhèn)的醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)水平和養(yǎng)老金給付水平均明顯高于農(nóng)村。相較于有地群體，無(wú)地群體參與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的占比都更高。截至2022年，已經(jīng)有超過(guò)1/3的無(wú)地群體享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，而參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的有地群體占比僅從2014年的2.42%增長(zhǎng)到2022年的7.46%。在來(lái)自無(wú)地農(nóng)戶的群體中，參與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的占比在2016年已經(jīng)超過(guò)參與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保）的占比，二者在比例上的差距于2022年達(dá)到17.89個(gè)百分點(diǎn)。而與此同時(shí)，更多的有地群體仍然選擇參與新農(nóng)保（38.12%），未來(lái)能夠享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的占比僅為11.44%。即使把分析樣本限制在主要工作性質(zhì)為非農(nóng)工作的被訪者范圍內(nèi)，兩類(lèi)群體在社會(huì)保險(xiǎn)參與上的差異仍然存在。截至2022年，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在無(wú)地群體中的覆蓋率分別為有地群體的2.49倍和1.94倍。這可能反映出無(wú)地群體具有更強(qiáng)的積極性參與待遇水平更高的社會(huì)保險(xiǎn)，其與有地群體的參保差異并非僅由工作性質(zhì)的不同造成。由此可見(jiàn)，沒(méi)有承包耕地并未使無(wú)地農(nóng)民處于更高的生存風(fēng)險(xiǎn)。相反，無(wú)地群體展現(xiàn)出比有地群體更強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、更高的流動(dòng)性資產(chǎn)儲(chǔ)備、更正式的就業(yè)以及更高水平的社會(huì)保險(xiǎn)，這些裝置能有效提升他們抵御風(fēng)險(xiǎn)及從沖擊中恢復(fù)的能力。

綜上，結(jié)構(gòu)變革下的無(wú)地人口與傳統(tǒng)社會(huì)單純以農(nóng)為生的無(wú)地者不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)著維持生計(jì)和抵御風(fēng)險(xiǎn)等多重功能，即“土地是農(nóng)民的命根子”。伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，對(duì)大多數(shù)農(nóng)戶來(lái)講，土地的生計(jì)功能已經(jīng)弱化，無(wú)地人口也通過(guò)城市非農(nóng)就業(yè)獲得遠(yuǎn)高于土地的收入，以農(nóng)二代為主的無(wú)地人口的就業(yè)和生活重心已向城市轉(zhuǎn)移，擺脫依賴(lài)土地的生計(jì)模式。與此同時(shí)，無(wú)地人口也更積極地參與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，更加注重城市融入，在工作穩(wěn)定性、合約保障、居住和子女教育等方面努力在城市扎根，過(guò)城里人的生活，因此，利用土地抵御個(gè)人和家庭風(fēng)險(xiǎn)的功能降低。

三、可選方案與試點(diǎn)評(píng)論

因此，本輪延包本質(zhì)是在定型化的集體地權(quán)與變化了的土地功能下進(jìn)行制度調(diào)整收益與成本的重新計(jì)算。包產(chǎn)到戶將集體組織土地所有變?yōu)槌蓡T所有的制度收益顯著，國(guó)家、集體和農(nóng)戶之間通過(guò)合約再議定，農(nóng)民獲得土地使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)產(chǎn)生的制度收益明顯大于制度成本，在農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的情況下，土地按成員均分實(shí)現(xiàn)了每個(gè)成員的土地生計(jì)和保障功能。當(dāng)土地15年承包期到期實(shí)行第一輪延包時(shí)，農(nóng)民更在意家庭承包制度的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，快速結(jié)構(gòu)變革帶來(lái)的大量非農(nóng)機(jī)會(huì)減低了無(wú)地少地人戶的分地訴求，因此，當(dāng)時(shí)的延包策略是賦予更長(zhǎng)的土地承包期、更穩(wěn)定的承包關(guān)系、更有保障的承包權(quán)、更加明確的基本制度，做出的安排也是基于當(dāng)時(shí)制度需求和制度功能所做出的成本收益權(quán)衡。本輪延包時(shí)的地權(quán)制度更加定型、更加制度化，農(nóng)民對(duì)制度的信任已經(jīng)根深蒂固，如果采取調(diào)整承包地的辦法來(lái)進(jìn)行土地的再平均，就是動(dòng)搖農(nóng)村土地制度的根本，制度成本極其高昂。另一方面，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的穩(wěn)定承包關(guān)系確實(shí)出現(xiàn)了較大量的無(wú)地人口、甚至一定量的無(wú)地農(nóng)戶，但是無(wú)地少地人戶在穩(wěn)定制度下已經(jīng)減少了重分土地的預(yù)期和訴求，無(wú)地和少地的現(xiàn)實(shí)反而成為推動(dòng)他們更積極地在城市尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和生活保障的力量，他們?cè)诮Y(jié)構(gòu)變革的進(jìn)程中已經(jīng)主動(dòng)弱化了土地的生計(jì)和保障功能，這是本輪延包政策選擇的基本背景。

（一）可選政策的比較

理論上，在第二輪土地承包到期后有三種可供選擇的延包方式：打亂重分、繼續(xù)順延以及小調(diào)整。第一種方式為打亂重分或稱(chēng)為大調(diào)整，指基于延包之時(shí)變化了的人地關(guān)系重新平均分配土地。這種方式無(wú)疑能改變土地承包到戶尤其是人地關(guān)系固化以后出現(xiàn)的集體成員土地占有不均等，滿足了無(wú)地和少地群體的分地訴求，但是存在眾多弊端。其一，其否定了40多年農(nóng)村土地改革穩(wěn)定基本制度的邏輯，也改變了已經(jīng)形成的地權(quán)性質(zhì)，會(huì)破壞全社會(huì)尤其是農(nóng)村對(duì)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的預(yù)期。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系是黨中央一直堅(jiān)持的土地制度變遷主線，這一穩(wěn)定既包括家庭承包經(jīng)營(yíng)基本制度不變，也包括承包者與承包地塊之間的對(duì)應(yīng)不變。打亂重分就是重新回到人口增減變化就要調(diào)整承包地的制度安排，實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)成員權(quán)集體所有制的強(qiáng)化和固化，意味著回到按成員占有與調(diào)整土地的制度安排，必然破壞土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，也形成集體成員（現(xiàn)存和未來(lái)）不斷調(diào)整土地的行為和預(yù)期。打亂重分隱含周期性進(jìn)行大規(guī)模土地調(diào)整的邏輯，如果在本輪延包時(shí)將土地進(jìn)行重新調(diào)整，也就給農(nóng)民傳達(dá)了以后也將定期重分的制度預(yù)期，必然導(dǎo)致他們對(duì)自身所持有土地的長(zhǎng)期性產(chǎn)生疑慮。一旦保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策承諾無(wú)法得到有效兌現(xiàn)，必將降低農(nóng)民對(duì)政策連續(xù)性和制度穩(wěn)定性的信任度。其二，這種以土地重分求公平的方式?jīng)]有回應(yīng)結(jié)構(gòu)變革后農(nóng)民對(duì)土地的真實(shí)需求，其制度收益存疑。新的無(wú)地少地者實(shí)際上分成兩類(lèi)，一是已經(jīng)通過(guò)結(jié)構(gòu)變革獲得非農(nóng)收入和穩(wěn)定保障的無(wú)地少地者，他們不需要通過(guò)重新分地來(lái)實(shí)現(xiàn)收入和穩(wěn)定，在重新分到地后他們還得找人來(lái)耕種二是真正在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的無(wú)地少地者，打亂重分可以讓他們均分到村社的份地，但他們也不能靠這點(diǎn)均分地獲得更高的收入，要種更多的土地還得通過(guò)土地流轉(zhuǎn)。其三，打亂重分的制度成本奇高。打亂重分本質(zhì)上是以行政手段強(qiáng)行改變農(nóng)戶之間現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，操作中需要在摸排核查人口和土地信息的基礎(chǔ)上重新界定土地產(chǎn)權(quán)，準(zhǔn)確認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員、合理評(píng)估土地資源數(shù)量及質(zhì)量并進(jìn)一步對(duì)土地權(quán)益進(jìn)行公平分配。據(jù)試點(diǎn)地區(qū)反映，均地承包的延包方式將耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，其成本大大超過(guò)農(nóng)地確權(quán)，村集體根本無(wú)法完成這項(xiàng)任務(wù)。而且在農(nóng)村人口大量外流的情況下，土地重分會(huì)被少數(shù)人操縱，可能導(dǎo)致更大的不公平。

第二種方式為繼續(xù)順延。此方式遵循農(nóng)地制度改革和變遷的既有邏輯，堅(jiān)持了制度穩(wěn)定性，有利于穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期。但是，相比于第一輪土地延包時(shí)的情況，農(nóng)民與土地承包狀況確實(shí)出現(xiàn)了新的變化，最主要是固化土地承包關(guān)系帶來(lái)的農(nóng)戶土地占有差異，這一輪延包需要做出回應(yīng)。理論上，一些人認(rèn)為集體所有制的本質(zhì)含義就是人口增減要調(diào)整土地，固化人地承包關(guān)系是對(duì)集體所有制的違背。這里要辨析清楚成員權(quán)集體所有制和固化土地承包關(guān)系集體所有制之間的內(nèi)在聯(lián)系和利弊。從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)民仍然存在成員權(quán)集體所有制觀念，認(rèn)為人口增減就得調(diào)整土地，從包產(chǎn)到戶至今已經(jīng)45年了，已經(jīng)造成了人地占有不均，如果二輪延包繼續(xù)順延，不僅土地占有現(xiàn)狀無(wú)法改變，而且未來(lái)30年也沒(méi)有調(diào)整機(jī)會(huì)。應(yīng)該承認(rèn)，土地所有權(quán)主體被鎖定后，無(wú)地少地群體的存在是制度實(shí)施的必然結(jié)果，第一輪延包時(shí)，已基本實(shí)現(xiàn)土地分配上的等質(zhì)等量，第二輪承包期內(nèi)的人口增減變化是正常的社會(huì)現(xiàn)象，由此導(dǎo)致的人均占有土地不均也是事實(shí)。因此，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的調(diào)整土地觀念和土地訴求，需要了解無(wú)地少地群體的實(shí)際狀況與真實(shí)需求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的要地訴求主要不是源于自身希望從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是他們?nèi)狈Ψ寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)以及與城市居民均等的社會(huì)保障權(quán)利。研究表明，農(nóng)戶的土地調(diào)整意愿或土地租入意愿與家庭無(wú)地人口占比并無(wú)直接的正相關(guān)關(guān)系，真正希望獲取更多土地的往往是外出務(wù)工人數(shù)較少、非農(nóng)收入有限且土地缺失會(huì)對(duì)家庭生計(jì)產(chǎn)生重大影響的農(nóng)戶。疫情沖擊過(guò)后，并非所有少地農(nóng)戶都具有更強(qiáng)的土地調(diào)整意愿，只有在非農(nóng)收入受到負(fù)面影響大的家庭中，少地農(nóng)戶才表現(xiàn)出此訴求。由此可見(jiàn)，若無(wú)地人口的非農(nóng)工作穩(wěn)定性差且無(wú)法被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，他們只能被迫將生計(jì)保障寄托于土地之上，從而表現(xiàn)出比有地人口更強(qiáng)的土地調(diào)整訴求。城市權(quán)利的限制和社會(huì)保障網(wǎng)的不健全才是導(dǎo)致農(nóng)民處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的根本原因。

第三種方式為小調(diào)整。與以上兩種方式相比，此種方式似乎有利于實(shí)現(xiàn)制度穩(wěn)定與回應(yīng)部分農(nóng)民土地需求的平衡，但是也要謹(jǐn)慎行事。首先要明確小調(diào)整的原則和內(nèi)涵。1984年中央“一號(hào)文件”首次提出“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，允許在延長(zhǎng)承包期前根據(jù)群眾訴求由集體統(tǒng)一調(diào)整土地。1997年第一輪土地延包之際，中央發(fā)布《通知》對(duì)小調(diào)整做出更為嚴(yán)格的規(guī)定，指出穩(wěn)定是調(diào)整的前提，小調(diào)整是在個(gè)別農(nóng)戶之間小范圍的適當(dāng)調(diào)整，只限于人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶，并且小調(diào)整的方案要經(jīng)過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)三分之二以上成員同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣（市、區(qū)）人民政府主管部門(mén)審批。本輪土地延包中，《意見(jiàn)》再次提及“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則，但調(diào)整適用情形的表述變更為因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)整土地的村組，并要求依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。政策對(duì)土地占有不均是否構(gòu)成特殊情形未做明確界定，為地方實(shí)踐預(yù)留了一定彈性空間。其次，小調(diào)整難以解決無(wú)地少地群體面臨的實(shí)際困難。隨著土地作為自然資本的價(jià)值弱化，農(nóng)業(yè)盈利水平的下降，農(nóng)戶自種糧食的經(jīng)濟(jì)合理性低于直接購(gòu)買(mǎi)，土地流轉(zhuǎn)租金亦難以為農(nóng)民提供有效的疾病和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)保障，在當(dāng)前許多村集體并無(wú)充足土地可供調(diào)整的背景下，依靠小調(diào)整獲取的少量土地根本無(wú)法滿足農(nóng)民的生存保障需求。最后，小調(diào)整需承擔(dān)較高的制度成本。雖然土地小調(diào)整涉及的利益主體范圍不及打亂重分，但本質(zhì)仍然是土地權(quán)益重構(gòu)，需要重新測(cè)繪承包地并進(jìn)行確權(quán)。同時(shí)，集體必須對(duì)收回誰(shuí)的承包地以及發(fā)包給誰(shuí)做出抉擇，若調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)不合理或執(zhí)行不公正，不僅無(wú)法有效回應(yīng)無(wú)地少地群體的訴求，反而可能激化村內(nèi)矛盾，引發(fā)更嚴(yán)重的公平爭(zhēng)議和利益沖突，不利于農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

（二）對(duì)試點(diǎn)政策安排的評(píng)論

鑒于土地承包問(wèn)題的極端重要性和高度敏感性，中央政府對(duì)此非常謹(jǐn)慎，采取先試點(diǎn)的辦法，并且在政策導(dǎo)向上明確以穩(wěn)定農(nóng)地制度、穩(wěn)定土地承包關(guān)系及保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定為基本原則。2021年中央“一號(hào)文件”要求堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖，有序開(kāi)展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。習(xí)近平總書(shū)記2022年在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，延包要確保大多數(shù)農(nóng)戶原有承包權(quán)保持穩(wěn)定、順利延包。在具體實(shí)施層面，《意見(jiàn)》明確要求第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害損毀等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)整土地的村組，屆時(shí)可按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。各地要確保“長(zhǎng)久不變”政策落實(shí)、確保承包延期平穩(wěn)過(guò)渡，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

面對(duì)部分無(wú)地少地人口的土地利益訴求，試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合各自的實(shí)際情況進(jìn)行了回應(yīng)，本文對(duì)各地做法進(jìn)行了歸納。

第一類(lèi)是農(nóng)戶之間的土地小調(diào)整。某試點(diǎn)村民小組在延包之際對(duì)集體的人口和土地信息進(jìn)行了重新核查，計(jì)算出人均耕地面積，按照多退少補(bǔ)的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行土地調(diào)整。超出均值的農(nóng)戶需要退出多余部分的土地并交由無(wú)地或少地農(nóng)戶承包。經(jīng)適度調(diào)整后，該小組涉及調(diào)整的土地共29.52畝，占全組耕地資源的6.3%。該類(lèi)取均值的土地再調(diào)整安排強(qiáng)調(diào)了所有權(quán)主體內(nèi)的土地占有均等化原則，體現(xiàn)了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策要求，實(shí)現(xiàn)了在不重新全面再調(diào)整土地的前提下只在多地戶和少地戶之間回應(yīng)無(wú)地少地群體的土地訴求。但是，這種方式也要付出相應(yīng)的制度成本，例如讓全村農(nóng)戶達(dá)成均值調(diào)地一致性意見(jiàn)，重新全面核查人地信息以及設(shè)立確定調(diào)出戶和調(diào)入戶土地標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)服地多戶將土地調(diào)出來(lái)的費(fèi)用，等等。同時(shí)小調(diào)整的實(shí)施也形成過(guò)幾年就得在地多戶和地少戶之間調(diào)地的預(yù)期。該村的做法之所以能實(shí)施，主要在于其無(wú)地人口僅占7%，涉及調(diào)整土地和農(nóng)戶很少，從而降低了小調(diào)整的制度成本。如果將此辦法用于無(wú)地人口比例高、人均占有土地面積差異大的村社，將面臨高昂的制度實(shí)施成本。

第二類(lèi)是分配村內(nèi)可供調(diào)整土地。一些集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留了部分機(jī)動(dòng)地、通過(guò)開(kāi)墾增加了一定量的土地，還有些以發(fā)包方名義收回或農(nóng)戶自愿交回的部分土地，此類(lèi)辦法即是用這些土地解決部分農(nóng)戶土地訴求。貴州省某試點(diǎn)縣將上述類(lèi)型的土地納入“未承包地”管理，符合承包主體資格條件且耕地面積顯著少于本村人均水平的農(nóng)戶可以提出調(diào)地申請(qǐng)，經(jīng)集體成員代表大會(huì)表決通過(guò)后，集體以不高于本村人均耕地面積的標(biāo)準(zhǔn)向無(wú)地少地戶分配承包地。從制度績(jī)效上看，分配未確權(quán)土地方式既能保持原有農(nóng)戶承包地塊和面積的穩(wěn)定，又能使無(wú)地少地群體獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在不侵害其他農(nóng)戶現(xiàn)有土地利益的基礎(chǔ)上滿足了無(wú)地少地戶的土地訴求。但是，這一類(lèi)型的關(guān)鍵在幾種可供分配土地的來(lái)源及由此產(chǎn)生的制度成本。首先是機(jī)動(dòng)地?！掇r(nóng)村土地承包法（2018修正）》第六十七條對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地作出了明確規(guī)定，即其面積不得超過(guò)耕地總面積的5%，未預(yù)留機(jī)動(dòng)地或其占比不足5%的集體，也不得再增加機(jī)動(dòng)地，任何村莊如果以各種名義增加機(jī)動(dòng)地就違背了這一政策規(guī)定，因此，試圖通過(guò)增加機(jī)動(dòng)地來(lái)為無(wú)地少地戶提供土地不可取。其次是收回地。從法理上講，一個(gè)農(nóng)民如果不再屬于集體組織成員，其承包地就得收回?！兑庖?jiàn)》明確規(guī)定“因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地，另行發(fā)包”。但是，承包地的收回在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)施成本十分高昂，消亡戶的土地通常由其親戚代為耕種或流轉(zhuǎn)，他們認(rèn)為自己理應(yīng)享有承包地的繼承權(quán)。據(jù)江蘇省某試點(diǎn)村反映，在59戶消亡戶中，近一半比例（45.76%）反對(duì)在承包期滿時(shí)交回土地。最后，將未確權(quán)地分配給無(wú)地少地農(nóng)戶。盡管沒(méi)有觸動(dòng)現(xiàn)有農(nóng)戶的承包權(quán)，但是，這些土地的權(quán)利和利益理應(yīng)屬于全部法定村社成員，如果未分得這部分土地或未享有這部分土地利益的農(nóng)戶提出對(duì)這部分土地的權(quán)益主張，村里如何應(yīng)對(duì)？法理上如何解釋?zhuān)?/p>

第三類(lèi)是折股分紅。西安市部分試點(diǎn)地區(qū)將家庭人均土地面積不足村均水平一半的農(nóng)戶定義為進(jìn)地戶，將其應(yīng)補(bǔ)足的土地面積折股入社，作為無(wú)地少地戶分享集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)收益的依據(jù)，包括每畝500元的保底分紅和折股量化分紅。從制度實(shí)施來(lái)看，此類(lèi)安排以利益而非土地滿足無(wú)地少地農(nóng)戶土地利益訴求，不觸動(dòng)現(xiàn)有土地承包關(guān)系，維護(hù)了地權(quán)穩(wěn)定性。通過(guò)將土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為分享集體股份權(quán)益，保障無(wú)地少地群體的成員利益，存在合理性，因?yàn)閷?duì)于不再主要以種地為生的無(wú)地少地農(nóng)戶來(lái)講，土地利益的滿足更符合他們的訴求。但是，這一方式也存在制度成本，對(duì)無(wú)地少地農(nóng)戶來(lái)講，其土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與村股份經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)狀況掛鉤，一旦股份社經(jīng)營(yíng)不善或股份社以各種理由不進(jìn)行股利分配，這些農(nóng)戶的利益就得不到兌現(xiàn)，無(wú)疑增加了村社內(nèi)部的摩擦成本。對(duì)其他農(nóng)戶來(lái)講，集體股權(quán)的收益分配以成員權(quán)為基礎(chǔ)，這些無(wú)地少地農(nóng)戶本來(lái)以成員身份參與了利益分配，如果再以無(wú)地少地為由多一份股利分配，對(duì)他們來(lái)講也是一種不公平。

第四類(lèi)是提供公益性就業(yè)崗位或與社會(huì)保障相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。某試點(diǎn)村421戶家庭基于2018年的農(nóng)地確權(quán)頒證信息直接進(jìn)行順延承包，針對(duì)4戶無(wú)地少地戶，其中2戶具備勞動(dòng)能力的家庭，由村集體創(chuàng)辦的服裝廠為其家庭成員開(kāi)展技能培訓(xùn)、提供公益性崗位并發(fā)放工資，另外2戶基本喪失勞動(dòng)能力的家庭則直接分享村集體鮮切花加工廠的經(jīng)營(yíng)收益，每人每年能獲得4800元的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，與該省區(qū)4920元/年的最低生活保障水平相當(dāng)。此方案維護(hù)了現(xiàn)有土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，避免了因少數(shù)無(wú)地少地戶土地利益訴求進(jìn)行土地調(diào)整引發(fā)的社會(huì)矛盾。針對(duì)不同農(nóng)戶的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況分類(lèi)采取解決措施，為這類(lèi)農(nóng)戶的發(fā)展能力和生計(jì)提供了救濟(jì)通道，既體現(xiàn)了人文關(guān)懷，也有利于社會(huì)安定和化解矛盾，但從試點(diǎn)推廣來(lái)講，對(duì)無(wú)地少地農(nóng)戶需要提供制度化解決方案。

綜上所述，各類(lèi)延包方案體現(xiàn)了三個(gè)基本原則：一是保持了集體地權(quán)制度的穩(wěn)定性。除了第一類(lèi)試點(diǎn)方案采取在地多地少戶之間進(jìn)行土地再調(diào)整以外，其他三類(lèi)方案都沒(méi)有采取調(diào)整土地方式，第一類(lèi)方式之所以有調(diào)整土地行為，主要是因?yàn)樵摯鍩o(wú)地農(nóng)戶很少，牽涉面小，地多地少戶之間的土地調(diào)整成本較低。幾類(lèi)方案之所以采取穩(wěn)定土地承包關(guān)系的安排，一方面是因?yàn)橐獔?zhí)行中央的順延延包要求，另一方面也反映了大多數(shù)農(nóng)戶的制度穩(wěn)定性需求和不必通過(guò)重新分地來(lái)實(shí)現(xiàn)利益訴求的現(xiàn)實(shí)。二是利用了集體村社制度的彈性。面對(duì)村內(nèi)無(wú)地少地戶現(xiàn)狀，尤其是部分這類(lèi)人戶的收入和生計(jì)因土地占有受到影響，集體村社制度的彈性提供了解決這一矛盾的可能性，例如利用村內(nèi)未分到戶的土地、想法開(kāi)墾村內(nèi)空閑地、股份分利、優(yōu)先提供公共崗位等，這些措施既緩沖了無(wú)地少地戶對(duì)現(xiàn)行制度的沖擊，也為集體村社制度下每個(gè)成員所接受。當(dāng)然，從試點(diǎn)向全國(guó)面上推開(kāi)時(shí)，對(duì)于集體村社制度的彈性尺度要有約束，例如，不能以此為由擴(kuò)大集體的權(quán)力限度，以及在利用集體制度彈性解決這部分人戶的問(wèn)題時(shí)，要遵循成員一致同意原則。三是因村施策。每個(gè)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦狀況、村組織能力、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類(lèi)型不一樣，集體村社提供的彈性空間和方式也會(huì)不一樣，不宜做一致性的規(guī)定。

四、第二輪土地延包的政策選擇

第二輪土地延包政策的基本思路是在維護(hù)集體地權(quán)性質(zhì)的前提下，解決結(jié)構(gòu)變革下部分生計(jì)不穩(wěn)定的無(wú)地少地者的土地問(wèn)題。農(nóng)地制度變遷后的地權(quán)性質(zhì)已經(jīng)定型，遵循穩(wěn)定地權(quán)的改革邏輯并維護(hù)已經(jīng)形成的基本制度是本輪土地延包的前提。土地占有不均現(xiàn)象是承包關(guān)系趨于穩(wěn)定后的必然結(jié)果，但在結(jié)構(gòu)變革背景下，土地在農(nóng)民生計(jì)中的功能已經(jīng)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，無(wú)地或少地本身并不必然導(dǎo)致農(nóng)民陷入生存困境，只有當(dāng)無(wú)地少地群體難以獲取謀生工具和風(fēng)險(xiǎn)保障手段時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生對(duì)土地的訴求。試點(diǎn)地區(qū)的延包方案對(duì)如何平衡地權(quán)穩(wěn)定性和回應(yīng)無(wú)地少地群體的土地訴求進(jìn)行了探索，本文對(duì)幾種可選安排的利弊進(jìn)行了分析。結(jié)合前述分析，本文提出第二輪土地延包的政策選擇。

第一，保持土地承包關(guān)系更長(zhǎng)期的穩(wěn)定性，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的長(zhǎng)久預(yù)期。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性已經(jīng)制度法定，農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益以及處分權(quán)利是法律賦予的土地完整權(quán)利，不能以削弱承包農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度、破壞制度穩(wěn)定性為代價(jià)解決土地占有矛盾。第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的重大舉措，應(yīng)確保絕大多數(shù)農(nóng)戶繼續(xù)承包原有承包地，使土地承包關(guān)系從第一輪承包開(kāi)始保持穩(wěn)定長(zhǎng)達(dá)75年。通過(guò)總體順延，維護(hù)已經(jīng)形成的地權(quán)性質(zhì)，堅(jiān)持以穩(wěn)定土地承包關(guān)系為主線的農(nóng)地制度演進(jìn)邏輯，切實(shí)保障承包農(nóng)戶已享有的土地權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民和其他土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)制度穩(wěn)定性的預(yù)期。

第二，利用集體村社制度的彈性回應(yīng)部分無(wú)地少地者的土地利益訴求。面對(duì)無(wú)地少地者的調(diào)整意愿及土地利益訴求，本輪土地延包做出的回應(yīng)應(yīng)當(dāng)采取差異化策略。對(duì)可選政策的分析表明，農(nóng)戶之間的大規(guī)模土地調(diào)整難以解決結(jié)構(gòu)變革下這部分群體面臨的現(xiàn)實(shí)難題并回應(yīng)他們的真實(shí)需求，且面臨高昂的制度成本。延包試點(diǎn)的現(xiàn)行方案為平衡地權(quán)穩(wěn)定性和農(nóng)民土地利益訴求提供了解決思路，集體經(jīng)濟(jì)組織可結(jié)合本地區(qū)人地關(guān)系特點(diǎn)和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，發(fā)揮集體制度彈性針對(duì)性地回應(yīng)部分確實(shí)面臨生計(jì)困難和收入來(lái)源狹窄的無(wú)地少地群體的需求，對(duì)于大多數(shù)已經(jīng)通過(guò)結(jié)構(gòu)變革更好找到了土地生計(jì)和保障功能替代的無(wú)地少地者，不需要通過(guò)調(diào)整土地或調(diào)整利益來(lái)解決。還應(yīng)注意的是，若涉及土地調(diào)整，要確保大多數(shù)農(nóng)戶原有承包權(quán)穩(wěn)定，對(duì)可供調(diào)配的土地來(lái)源及其調(diào)整成本進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，協(xié)調(diào)好無(wú)地少地群體和其他農(nóng)戶的土地權(quán)益分配。對(duì)于采取折股分紅等利益調(diào)整或補(bǔ)償方式的地區(qū)，必須建立在集體經(jīng)濟(jì)良好穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)之上，構(gòu)建可持續(xù)分配機(jī)制，兼顧無(wú)地少地群體與其他集體成員之間的利益平衡。在第二輪土地延包之際，要充分發(fā)揮村民自治、村規(guī)民約和民主監(jiān)督等基層治理功能，通過(guò)廣泛協(xié)商形成共識(shí)，降低制度實(shí)施成本，形成和實(shí)施解決部分農(nóng)民土地利益訴求的制度化方案。

第三，從根本上落實(shí)進(jìn)城農(nóng)民的城市權(quán)利。進(jìn)城的無(wú)地農(nóng)民在結(jié)構(gòu)變革下表現(xiàn)出更強(qiáng)的非農(nóng)化和市民化傾向，更期望在城市長(zhǎng)期發(fā)展并定居落戶，但部分進(jìn)城農(nóng)民仍然在收入、工作、住房和子女教育等方面面臨與城鎮(zhèn)居民的權(quán)利不平等。這部分群體未來(lái)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的概率很低，其根本出路在于徹底地融入城市。這需要拓寬農(nóng)民在城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間，消除就業(yè)歧視，賦予平等的城市工作權(quán)利，切實(shí)解決他們?cè)诔鞘械淖》?、子女教育等?wèn)題，構(gòu)建基于常住地的城市權(quán)利體系，保障農(nóng)民平等享受城市基本公共服務(wù)的權(quán)利。這要求保障進(jìn)城農(nóng)民平等的社會(huì)保障權(quán)利，建立全國(guó)統(tǒng)一的基礎(chǔ)社會(huì)保障，構(gòu)建國(guó)家、企業(yè)與個(gè)人三方分擔(dān)的社保繳納機(jī)制，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民城鎮(zhèn)社保制度化、長(zhǎng)期化。

第四，提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，完善農(nóng)村人口社會(huì)安全網(wǎng)。健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系，完善農(nóng)村最低生活保障制度，擴(kuò)大養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，提高各項(xiàng)保障的待遇水平，縮小農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距，確保農(nóng)民的基本生活需求，增強(qiáng)農(nóng)民抵御各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力。

（載于《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2025年第9期）

【作者：劉守英、蔣昱珺。其中劉守英系長(zhǎng)安街讀書(shū)會(huì)成員、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院原院長(zhǎng)】

原標(biāo)題：《「鄉(xiāng)村振興」劉守英等：集體地權(quán)性質(zhì)、土地占有與第二輪土地延包》

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