土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化土地要素配置、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的必由之路，也是促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市和非農(nóng)部門的重要舉措。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，2005—2023年間，我國土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷10年的快速發(fā)展后已趨于穩(wěn)定。2005—2007年，全國土地流轉(zhuǎn)率保持在約5%的較低水平。自2007年起，土地流轉(zhuǎn)明顯加快，從2007到2017年，土地流轉(zhuǎn)率從5.24%增至36.98%，10年提升了31.74個百分點。2017年后，土地流轉(zhuǎn)增長勢頭放緩，2018—2023年間土地流轉(zhuǎn)率圍繞35%上下波動。

大量研究從市場和政府兩個維度分析了土地流轉(zhuǎn)的形成機制，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是由非農(nóng)就業(yè)機會增多、家庭人口結(jié)構(gòu)變動、產(chǎn)權(quán)制度變遷和社會保障供給等因素驅(qū)動的。然而，在信息不充分的現(xiàn)實世界，市場失靈和政府失靈可能同時存在，甚至還會相互強化，引發(fā)土地流轉(zhuǎn)違約問題。一方面，農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)出后，承租方因價格波動或自然災(zāi)害等原因可能遭遇虧損，進而出現(xiàn)毀約甚至棄耕行為，出現(xiàn)市場失靈。另一方面，由于行政執(zhí)法成本高企和監(jiān)管能力偏弱，政府無法及時糾正土地流轉(zhuǎn)違約行為，出現(xiàn)政府失靈。以2022年為例，全國土地流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)達(dá)到51249件，其中貴州省、四川省和江蘇省最多，分別達(dá)到6124、6094和5899件。

而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中介作用、組織土地調(diào)整和置換、協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)交易方面具有天然的制度優(yōu)勢，作為政府與市場之外的“第三支柱”推動提升土地流轉(zhuǎn)效率。2025年5月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織明確界定為“以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的區(qū)域性經(jīng)濟組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地流轉(zhuǎn)中主要有以下三種作用方式：

一是純中介服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收集種糧大戶的土地需求信息和農(nóng)民的土地供給信息，撮合兩者的交易，并收取一定的中介服務(wù)費。

二是反租倒包。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將農(nóng)戶的土地反租回來，經(jīng)過土地整理后再倒包給土地轉(zhuǎn)出方使用。這種方式中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有兩種不同的盈利方式：一種是在給農(nóng)戶的租金基礎(chǔ)上加一定的管理費，作為給土地轉(zhuǎn)出方的租金價格。例如，在福建，某村集體經(jīng)濟組織以每畝600元的價格租賃農(nóng)戶土地，在此基礎(chǔ)上每畝增加100元的管理費后，租給企業(yè)和種糧大戶。另一種是通過土地整理將田埂等整理成耕地，增加的耕地租金作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利潤。例如，在山東，某村集體經(jīng)濟組織通過土地整理實現(xiàn)耕地面積增加10%，增加的這些耕地的租金收入歸該村集體經(jīng)濟組織所有。

三是土地入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立土地股份經(jīng)濟合作社，引導(dǎo)農(nóng)戶將土地入股到合作社，由合作社統(tǒng)一管理所有入股的土地。例如，在內(nèi)蒙古，某村集體經(jīng)濟組織通過土地入股獲得4000余畝土地，并將這些土地用于三類用途：為養(yǎng)牛企業(yè)以保底價1800元/畝種植全株玉米3000余畝、高密度玉米種植240畝、集中流轉(zhuǎn)760畝。在收益分配上，該村集體經(jīng)濟組織先給農(nóng)民保底分紅，然后在提留公積金、公益金5%之后給農(nóng)民二次分紅。

相比較而言，第一種方式應(yīng)用得較少，第三種方式在近年來發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的背景下被不少地方所采用，而第二種方式較為普遍，但其中有不少情形需要引起政策警惕?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法（2018修正）》規(guī)定，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個人不得侵犯。然而，有的地方在沒有充分考慮農(nóng)民意愿的情況下，以行政手段推動土地流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。甚至有的地方干部提出，要在第二輪土地承包到期后把土地從農(nóng)戶手里收回來，實施統(tǒng)一經(jīng)營，顯然違背了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的政策精神。

在一項最新的研究（余家林、賈琦，2025：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)：基于CRRS2020和2022的研究》，《農(nóng)村金融研究》第9期）中，研究者借助農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的外生沖擊，利用中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所建立的中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查（CRRS）數(shù)據(jù)庫，考察了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地流轉(zhuǎn)中的作用，獲得了以下研究發(fā)現(xiàn)：

第一，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革顯著促進了土地流轉(zhuǎn)。平均而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的概率提升了7個百分點。同時，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)隨著時間推移而不斷增強。

第二，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革增加了土地轉(zhuǎn)出面積，提高了土地租金價格，但不影響土地租期時長。同時，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，促使農(nóng)戶簽訂書面協(xié)議并收取租金。

第三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革增強了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的協(xié)調(diào)能力，促使其在土地流轉(zhuǎn)中更好地發(fā)揮了土地流轉(zhuǎn)信息提供等中介服務(wù)作用。

第四，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重塑了土地流轉(zhuǎn)邏輯，增強了市場化配置機制，減少了對普通農(nóng)戶的依賴，推動土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。

第五，該促進作用在非農(nóng)就業(yè)和教育水平高的農(nóng)戶、城市郊區(qū)和平原丘陵的村莊，以及村支書有經(jīng)商經(jīng)歷和較長任期的村莊更強。

上述研究結(jié)論，對鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果和推動土地有序流轉(zhuǎn)提供了重要的政策啟示。

第一，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地流轉(zhuǎn)中的統(tǒng)籌功能。因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式和運行機制，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做好土地流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)，對接好土地流轉(zhuǎn)的需求方，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營。同時，要明確土地流轉(zhuǎn)要建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，充分保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)禁以行政手段推動土地流轉(zhuǎn)。

第二，健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)與監(jiān)管機制，提升土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化與市場化水平。依托縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，實現(xiàn)土地供需信息集中發(fā)布、統(tǒng)一登記和動態(tài)管理。完善合同備案制度，推廣書面合同和標(biāo)準(zhǔn)文本，提高法律服務(wù)在流轉(zhuǎn)過程中的可及性。壓實基層政府和村集體監(jiān)管責(zé)任，建立流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制和履約風(fēng)險防控機制，切實保障各方合法權(quán)益。

第三，因地制宜推動分類改革，增強政策在不同群體和地區(qū)的適配性。對非農(nóng)就業(yè)群體，強化土地流轉(zhuǎn)后的收益保障機制，完善合同履約與糾紛調(diào)處體系，精準(zhǔn)對接其流轉(zhuǎn)意愿與安全關(guān)切。對近郊地區(qū)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)、人口與資源配置。對平原丘陵區(qū)，加快推進農(nóng)田整治、道路水利、農(nóng)機作業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)。

（作者余家林為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，兼任中國國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究會理事會理事、監(jiān)事會監(jiān)事，主要從事發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)研究，研究關(guān)注土地制度變遷、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、地方政府債務(wù)等，參與撰寫《農(nóng)村綠皮書》《中國農(nóng)村發(fā)展報告》等著作4部）