隨著人口年齡的增加，其住房模式往往產(chǎn)生顯著變化，老齡化的加深也對城市的住房規(guī)劃戰(zhàn)略提出了新的要求。2024年7月加拿大溫哥華市正式頒布了《長者住房策略》，是首次專門應(yīng)對老齡人口的特殊住房需求的政策，希望通過該項政策的實施，確保溫哥華市所有老年人都能獲得安全、可負擔(dān)、并具備適老化設(shè)施的住房。該行動策略錨定五個關(guān)鍵方向，通過24項具體的行動實施，提供更具針對性的住房支持服務(wù)。因此，對于正在經(jīng)歷快速進入老齡化社會的中國城市而言具有重要的啟示。

一、溫哥華市政府首次提出針對老齡人口需求的住房策略

老齡化是加拿大溫哥華市面臨的最嚴(yán)峻的社會問題之一。隨著人口平均預(yù)期壽命的延長和生育率的下降，溫哥華市的老年人口比例不斷上升，截至2024年全市55歲及以上居民人數(shù)超過19萬人，并預(yù)計在未來二十年中老齡人口還將持續(xù)大幅增加，尤以75歲及以上人口為甚。與此同時，溫哥華市也是加拿大住房供應(yīng)最為緊張、住房成本最高的城市之一。大城市的住房問題與日益加深的老齡化狀況交叉影響，導(dǎo)致該市的老年人面臨著嚴(yán)峻的住房問題。溫哥華市老年人住房問題主要表現(xiàn)為如下三方面：

首先，是住房的可負擔(dān)性問題。溫哥華市老年人收入主要來源于退休金和政府的基本社會保障等固定收入，收入相對較低。數(shù)據(jù)顯示，該市老年人租房率達30%，并且其中不少人支付的租金超過了家庭收入的三分之一，甚至還有較大比例老齡人口租金比超過了50%。然而，目前許多非市場租賃產(chǎn)品僅向55歲以下年齡段的家庭開放申請。

其次，與住房關(guān)聯(lián)的家庭照護服務(wù)等支持性服務(wù)的不足。隨著人口年齡的增加，居民對于包括長期護理、家庭護理以及醫(yī)療服務(wù)等特定的健康和社會服務(wù)的需求也在不斷增加。而絕大多數(shù)溫哥華老年人偏好居家養(yǎng)老模式，這也為社區(qū)住房適老化服務(wù)配置提出了更高的要求。

第三，老年人日益增加的多元化住房需求無法得到滿足。相比于加拿大的其他城市，溫哥華市的老年人是一個需求多樣，具有不同偏好、文化、生活經(jīng)歷、能力和年齡的多元群體。此外，相關(guān)研究顯示，老年人的住房及支持服務(wù)需求還隨著他們的生命周期變遷而產(chǎn)生變化。但目前該市可供老年人選擇的住房產(chǎn)品仍較為單一。

根據(jù)溫哥華市所屬的不列顛哥倫布省統(tǒng)計預(yù)測，至2045年，55歲及以上的老年人口將增長近30%，其中80歲及以上的高齡人口的比例增幅最高。老齡化程度的不斷加劇意味著城市的適老化需求更高。為此，溫哥華市政府開創(chuàng)性地推出了針對老齡人口的《長者住房策略》，希望通過一系列更具針對性的措施，包括“增加或更新適老化的經(jīng)濟適用房供應(yīng)”“改善老年人家庭照護的服務(wù)支持”“對有無家可歸風(fēng)險的老年人加大住房資金支持”“提升老年人獲取住房及相關(guān)服務(wù)的信息便利度”“推進其他相關(guān)工作，共同服務(wù)于老年人的住房公平目標(biāo)”等五大領(lǐng)域的工作，旨在確保每一個居住在溫哥華市的長者都能擁有適老化且可負擔(dān)的住房及相關(guān)支持服務(wù)?！堕L者住房策略》是市政府改善老年人生活工作的一部分，并將隨著其他策略和相關(guān)政策的進展而不斷發(fā)展，也因此成為溫哥華實現(xiàn)老齡友好城市總體目標(biāo)的重要組成部分。

二、聚焦五大方向全力提升溫哥華“老齡友好”的城市形象

溫哥華《長者住房策略》是基于對市場現(xiàn)狀的深入分析、廣泛的社區(qū)和公眾參與，以及與各利益相關(guān)者的合作，深入討論基礎(chǔ)上制定的科學(xué)方案，對于該市老年人住房的主要問題和痛點已有全面透徹的把握。因此其目標(biāo)導(dǎo)向性非常強烈，聚焦五個重點方向，并為每個方向制定了非常具體的行動策略，并設(shè)定短期、中期和長期目標(biāo)，以切實推進政策落地。

重點方向一：增加或更新適老化的經(jīng)濟適用房供應(yīng)

溫哥華的老年人具有不同偏好、文化、生活經(jīng)驗、能力和年齡等多元特征，一些特征交叉導(dǎo)致不平等狀況增加并可能會創(chuàng)造一個更年輕的老齡化門檻（如55歲），例如殘障人士。因此，老年人中的少數(shù)（弱勢）群體的需求更值得關(guān)注。盡管溫哥華55歲及以上老年人中僅有30％是租戶，但是租房的老年人特別受到收入不足的影響。即便有政府提供的各種退休收入補助，在高房租的客觀市場背景下，他們的房租支出已經(jīng)超過了其家庭收入的30%，甚至不少超過了一半。由于私人租賃市場的不可負擔(dān)性，許多老年人轉(zhuǎn)向申請公共住房，截至2023年，申請公共住房候補名單中有43%以上的人為55歲及以上居民。更為困窘的是，約30%的溫哥華公共住房產(chǎn)品僅向55歲及以下人群開放。

溫哥華政府深切認識到這一問題的嚴(yán)峻性，為老年人提供更多的社會支持，讓老年人在一個可負擔(dān)、安全和穩(wěn)定的家中安度晚年至關(guān)重要。為此，溫哥華市政府嘗試探索各種增加老年人的社會住房、支持性住房和合作社住房的可能性，并為老年人擴大長期護理和輔助生活的可能選項。首先，在各個社區(qū)實施新的老年住房重新分區(qū)策略，嘗試增加住房規(guī)模更小且設(shè)有更多適老化健康設(shè)施的住房產(chǎn)品，讓一些老年人仍可以留在現(xiàn)有的社區(qū)中，選擇在偏好的地點安老。更為重要的是，增加和更新現(xiàn)有的經(jīng)濟適用住房數(shù)量，并對老年人租戶提供更多保護措施，是維持老年租戶住房公平性的重要手段。溫哥華市政府與其他層級政府部門通力合作，推出了更多可負擔(dān)的住房產(chǎn)品，并提供與收入和住房補貼率更相匹配的租金及護理補貼選項。

重點方向二：改善老年人家庭照護的服務(wù)支持

目前在溫哥華市約有25%以上的老年人居住在社會住房和非營利合作社住房中。溫哥華市政府認識到家庭和社區(qū)支持是老年人能在家中獨立生活的關(guān)鍵，這能顯著改善健康狀況，并在一定程度上減少對長期護理的依賴。然而在加拿大不列顛哥倫比亞省，獲取到家服務(wù)成本極高。因此，增加和提升老年人家庭照護的服務(wù)支持是關(guān)鍵，一方面加大了相關(guān)資金支持，為公共住房的老年人提供移動支持服務(wù)，并通過取消與到家服務(wù)相關(guān)的雜費，使所有老年人都能負擔(dān)到家的協(xié)助服務(wù)，減少對長期護理系統(tǒng)的壓力并支持在地健康老齡化。此外，溫哥華市政府還倡導(dǎo)在護理機構(gòu)內(nèi)提供文化適應(yīng)性的支持，例如提供翻譯服務(wù)，聘請多語種員工，提供文化相關(guān)的活動和節(jié)目，供應(yīng)符合文化特點的餐食，以適合原住民及其他邊緣群體。

重點方向三：對有無家可歸風(fēng)險的老年人加大住房資金支持

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，許多居民首次經(jīng)歷無家可歸往往是在其邁入老年階段之后。2023年一項統(tǒng)計表明，溫哥華市有21%的無家可歸者年齡在55歲以上，其中幾乎一半以上都是55歲以后首次經(jīng)歷無家可歸，失去住房的原因包括收入不足、與房東的沖突、身體健康問題以及不適宜或不安全的住房條件等。這些老年人有最迫切的住房需求，面臨多重復(fù)雜的健康、社會和經(jīng)濟挑戰(zhàn)。而在這些無家可歸的老年人中，往往不成比例地集中在女性、獨居老年人、土著人、少數(shù)種族、有語言障礙的人、殘疾人等群體，相比其他人群，他們找到可負擔(dān)且穩(wěn)定的住房更為迫切并充滿挑戰(zhàn)。

為此，溫哥華市積極開拓合作渠道，與各方伙伴通力合作，推動一些緊急措施的落地。例如改革老年租戶住房援助計劃（SAFER），以提供更多經(jīng)濟適用的住房，這些住房的租金按照收入援助或殘疾人援助計劃的住房費用率或按收入計算的租金來設(shè)定。加快開發(fā)和更新單間占用酒店（SRO），以及興建專為老年人設(shè)計的社會和支持性住房，使老年人能夠享受安全且可負擔(dān)的住房條件。與BC省住房、醫(yī)療等部門合作，探索適應(yīng)老年人需求的改善住宅建筑條件的方案，以保障居住在公共住房中的老年居民的安全。鼓勵跨部門合作，探索并整合為防止老年人無家可歸的臨時住房選項。這些舉措都將有助于遏制老年人出現(xiàn)無家可歸的狀況，并使老年租戶能夠在安全且經(jīng)濟實惠的住房選擇中安度晚年。

重點方向四：提升老年人獲取住房及相關(guān)服務(wù)的信息便利度

許多老年人不知道如何獲取住房及其相關(guān)支持服務(wù)，也不了解目前還有哪些資源可供使用。盡管社區(qū)組織在提供信息和服務(wù)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但資源限制、資金不足或組織間協(xié)作不足可能影響這些組織的覆蓋面和效率。

為此，溫哥華市與服務(wù)老年人的社區(qū)組織和相關(guān)機構(gòu)合作，聯(lián)合多方力量，實行多種措施，確保老年人能夠獲得必要的信息。這些措施包括改進信息的傳達方式、提供更多的語言支持、增加文化適應(yīng)性的信息服務(wù)以及在社區(qū)內(nèi)建立更強大的支持網(wǎng)絡(luò)。同時，政府和相關(guān)機構(gòu)通過直接與老年人互動、合作與培訓(xùn)社區(qū)工作者和志愿者，以及優(yōu)化信息平臺的設(shè)計，增加信息的可訪問性和適用性。溫哥華市政府還將提高公眾意識促進老年人接觸各種住房項目放在重要位置上，例如SAFER租金補貼計劃、申請社會住房或合作社住房的援助、利用省級無障礙家庭改造項目或老年人裝修稅收抵免計劃，以及房產(chǎn)稅遞延選項。

重點方向五：推進其他相關(guān)工作，共同服務(wù)于老年人的住房公平目標(biāo)

溫哥華市認識到改善老年人的住房只是建設(shè)“老齡友好”城市的一部分，他們還致力于繼續(xù)推進包括障礙性和通用設(shè)計在內(nèi)的其他配套服務(wù)的工作。比如通過該市頒布的《2022年的無障礙策略》，提升溫哥華的無障礙性，這不僅有益于老年人，也有益于普通人口。此外還與交通、城市設(shè)施服務(wù)中心等部門建立更廣泛協(xié)作，鼓勵在公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施、交通和服務(wù)提供的開發(fā)或改進中，共置用途并配對人口需求，盡可能地改善老年人日常生活的便利性。在一些專門的住房規(guī)劃中，市政府倡導(dǎo)要增強對老年人群的諸多生活需求考慮，推動開發(fā)更多適合他們的住房類型和服務(wù)，并鼓勵社區(qū)內(nèi)部住房產(chǎn)品的多元化開發(fā)，鼓勵多代同堂的社區(qū)。溫哥華市政府還承諾，未來還將創(chuàng)建一個更新、更全面的老年人戰(zhàn)略行動計劃，針對老年人狀況和現(xiàn)實需求進行細分規(guī)劃，并更新實施和治理框架，以便于更充分應(yīng)對老齡化問題并確保全社會得以開展廣泛行動。

三、溫哥華的《長者住房策略》對中國城市的啟示

老齡化的加劇已經(jīng)成為中國人口發(fā)展的新常態(tài)，對于中國不少城市而言，同樣面臨住房資源緊缺和深度老齡化雙重挑戰(zhàn)并交織影響的狀況。中國老年人偏好居家養(yǎng)老的模式也與溫哥華狀況十分相似，在家庭中居住更加符合中國老年人的傳統(tǒng)心理和情感需要，甚至可視作中國社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的“基礎(chǔ)”部分。此外，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，中國老年人的住房需求和居住模式也日漸多樣化，獨居成為主流。這些現(xiàn)實狀況都為中國城市住房規(guī)劃提出了更高的要求，然而目前中國城市尚未出臺針對老年人口的住房規(guī)劃，相關(guān)舉措亟待推進。因此，溫哥華的實踐案例也為中國城市推出針對老年人口的住房政策提供了寶貴的參考價值，特別是其富有前瞻性的規(guī)劃策略和針對五大重點方向的詳細政策構(gòu)思，對于中國的城市有重要的啟示價值。

首先，溫哥華面向特定老年人口群體制定的住房策略是一種針對老齡化程度不斷加深的預(yù)防性積極行動，為當(dāng)下中國城市應(yīng)對這一相似的人口新常態(tài)提供方向性思路。在城市的社會治理的實踐中，預(yù)防預(yù)警是治理風(fēng)險危機的最好方法。針對老齡化這一特定問題也不例外，依賴于事后被動防御型的傳統(tǒng)城市治理模式已經(jīng)很難以應(yīng)對老齡化帶來的全方位挑戰(zhàn)。只有發(fā)現(xiàn)在先、預(yù)防在早，才有可能把引發(fā)重大社會經(jīng)濟損失的小隱患、小風(fēng)險消滅在萌芽中。

其次，溫哥華《長者住房策略》的五大重點方向為中國城市推出類似戰(zhàn)略規(guī)劃提供可借鑒可復(fù)制的樣板。解決老年人的住房問題首先要從供給和需求中找到主要矛盾。增加更多可負擔(dān)的住房產(chǎn)品，設(shè)計提供更多居家照料服務(wù)，提高老年人住房補貼的財政支持，才是解決問題的關(guān)鍵。此外，提高信息獲取的便利性和透明度，可以使老年人更好地了解并利用各種住房和社會服務(wù)，增加文化的適應(yīng)性，整合多方資源推進跨部門的協(xié)作，強化老年人的社會參與和社區(qū)歸屬感，也是應(yīng)對人口老齡化所帶來的住房危機的關(guān)鍵策略。對于中國城市而言，政府可以更加高效地整合各方資源和優(yōu)勢，根據(jù)本土文化和觀念，創(chuàng)新住房和社區(qū)適老化設(shè)施的規(guī)劃，為老年人創(chuàng)造更具包容性的城市。

第三，溫哥華《長者住房策略》建立了多部門協(xié)作機制，有效提升了政策執(zhí)行效率和信息獲取便利性，為中國城市打造一站式長者住房支持服務(wù)平臺提供思路。溫哥華加強住房、醫(yī)療、社會服務(wù)部門的聯(lián)動，整合資源，中國城市可以學(xué)習(xí)并超越溫哥華的多部門協(xié)作模式，嘗試探索為老年人提供一站式住房支持服務(wù)的道路，即打通各有關(guān)部門信息渠道，建立專門的老年人服務(wù)平臺，提供多渠道、實時更新的住房信息服務(wù)，并整合政府、社區(qū)組織、志愿者網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)服務(wù)人員等多方力量，提升老年人獲取政策信息的方式，確保政策信息覆蓋到各類老年群體，特別是由農(nóng)村遷居城市和少數(shù)民族等老年群體。

[本文是基于加拿大溫哥華市發(fā)布的《長者住房策略》（Vancouver City Council“Seniors Housing Strategy”）報告獲得的相關(guān)經(jīng)驗借鑒，特此致謝。]