英國自上世紀(jì)末開始逐漸出現(xiàn)生產(chǎn)力停滯現(xiàn)象，這種停滯在2005年后還有進(jìn)一步加劇的態(tài)勢。除了首都倫敦，以曼徹斯特和伯明翰為代表的“二線城市”也是導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)疲弱的重要原因。曼徹斯特和伯明翰分別是英國人口規(guī)模第二、第三的城市，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，對提升整個國家的生產(chǎn)力也意義重大?！督?jīng)濟(jì)調(diào)查報告2030——英國的雙城故事》（以下簡稱“《雙城故事》報告”）基于調(diào)查基礎(chǔ)上，分析了曼徹斯特和伯明翰在去工業(yè)化后經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩的原因，對標(biāo)倫敦的生產(chǎn)力情況，模擬了在明確目標(biāo)下突破困境，重新找到繁榮之路的方案。報告中提出的一些觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)重振策略對我國二、三線城市和新興城市的可持續(xù)發(fā)展具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

圖1  曼徹斯特和伯明翰的生產(chǎn)力低于倫敦和全英平均水平

表1  曼徹斯特、伯明翰與倫敦經(jīng)濟(jì)情況的比較（英鎊，%）

曼徹斯特和伯明翰提升生產(chǎn)力的核心戰(zhàn)略

提升曼徹斯特和伯明翰的生產(chǎn)力，意義重大：一是顯著增加國民產(chǎn)出。根據(jù)測算，如果曼徹斯特的總增加值（GVA）每年增加130億英鎊，國民產(chǎn)出增加0.7%，將推動英國與德國和澳大利亞的人均GVA差距縮小14%和22%；伯明翰的總GVA每年增加69億英鎊，國民產(chǎn)出增加0.3%，則將推動英國與德國和澳大利亞的人均GVA差距縮小7%和12%。二是有助于縮小地區(qū)差距。例如，在保持當(dāng)前就業(yè)比例的情況下，曼徹斯特更高的生產(chǎn)力將使西北地區(qū)的人均GVA增加7%，與英國平均水平的差距縮小1/3，從13%降至9%。三是有效改善本地生活水平，解決貧困問題。眾所周知，更高的生產(chǎn)力意味著更高的工資水平、更多的就業(yè)崗位，能夠顯著改善市民生活。

（一）提升目標(biāo)

《雙城故事》報告為曼徹斯特和伯明翰的生產(chǎn)力提升模擬了明確的目標(biāo)，即與倫敦的差距分別從目前的35%和37%縮小到20%和25%，并對實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)所需的條件進(jìn)行了大致測算。

表2  曼徹斯特和伯明翰生產(chǎn)力提升的目標(biāo)

（二）核心策略

結(jié)合曼徹斯特和伯明翰的實(shí)際情況，《雙城故事》報告認(rèn)為，“再工業(yè)化絕不是提升生產(chǎn)力的關(guān)鍵，發(fā)展法律、設(shè)計、會計、金融和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等具有高附加值的、知識密集型的可貿(mào)易服務(wù)業(yè)才是出路”，但要把握幾個關(guān)鍵：

1、擴(kuò)大市中心的規(guī)模至關(guān)重要

城市不同區(qū)域在整體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中扮演不同的角色，市場力量更傾向于推動知識密集型活動不斷向市中心集聚，集聚效應(yīng)非常明顯。曼徹斯特市中心企業(yè)的生產(chǎn)率較其他地區(qū)高33%，產(chǎn)生的GVA占整個城市的16%，市中心金融或其他知識密集型服務(wù)業(yè)提供的就業(yè)崗位超過了47%；伯明翰則分別為27%、13%和42%。因此，成功的城市中心戰(zhàn)略是兩個城市提高生產(chǎn)力的關(guān)鍵。

2、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級重在提升行業(yè)內(nèi)效率

曼徹斯特和伯明翰近年來一直都在效仿倫敦積極發(fā)展服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，但生產(chǎn)力提升仍非常有限。《雙城故事》報告認(rèn)為，除了注重行業(yè)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型升級，更重要的是提升各行業(yè)內(nèi)的生產(chǎn)力。根據(jù)測算，如果實(shí)現(xiàn)與倫敦同樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，曼徹斯特和伯明翰與倫敦生產(chǎn)力的差距將分別縮小9%和5%，但如果保持現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將各產(chǎn)業(yè)內(nèi)的生產(chǎn)力提升到倫敦同樣水平，那伯明翰與倫敦的差距將縮小26%，曼徹斯特將縮小令人震驚的74%。

3、加大人力投資和集聚高技能人才

生產(chǎn)力和人才密集度存在很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。美國的研究表明，人力資本增加1%每個工作崗位可使產(chǎn)出增加0.3%-0.7%，城市大學(xué)畢業(yè)生比例每增加1%，產(chǎn)出就會增加0.5%-0.7%。曼徹斯特和伯明翰要發(fā)展知識密集型的服務(wù)業(yè)：一是需要加大對人力資源的高水平投資。例如，曼徹斯特當(dāng)前的工人人均商業(yè)投資為109250英鎊，在英國11個人口超100萬的城市中排名第6。如果要將曼徹斯特目前與倫敦生產(chǎn)力的差距縮小到20%，則需要將每個工作崗位增加15%的資本，即16350英鎊，總計需增加約300億英鎊。而伯明翰與倫敦的生產(chǎn)力差距縮小1/3，則需要增加崗位投資20%，約250億英鎊。二是提高本地就業(yè)率，尤其是大學(xué)生的就業(yè)比重。曼徹斯特都市區(qū)目前高技能工人中擁有本科學(xué)歷的約為37%，遠(yuǎn)低于倫敦51%的水平，如果生產(chǎn)力與倫敦的差距縮小到20%，該比例需要增加6個百分點(diǎn)。而伯明翰則要將畢業(yè)生的本地就業(yè)率從目前的30%提高9個百分點(diǎn)。

曼徹斯特和伯明翰提升生產(chǎn)力的主要舉措

根據(jù)報告，提升生產(chǎn)力需要集中力量發(fā)揮整個城市系統(tǒng)的作用，尤其是提升城市中心區(qū)域的資源利用效率。

（一）優(yōu)化土地利用方式，大幅度增加辦公空間

高質(zhì)量企業(yè)和高素質(zhì)人才的集聚勢必增加市中心辦公空間的需求。根據(jù)測算，如果要將與倫敦的生產(chǎn)力差距縮小到20%，曼徹斯特市中心需要額外增加18.2萬名高技能人才，配套180公頃的辦公空間；伯明翰則需要增加16.5萬名人才，配套165公頃的辦公空間。增加辦公空間的途徑：一是新開發(fā)土地，但現(xiàn)實(shí)情況是市中心可供新開發(fā)土地不能完全滿足。二是將部分已規(guī)劃的商業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗k公用地，例如倫敦的商務(wù)空間規(guī)劃中，65%是商辦空間，33%是零售空間。三是提高辦公空間密度，曼徹斯特市中心目前辦公用地的水平為5.4層/公頃，伯明翰僅為3.3層/公頃，而倫敦為5.8層/公頃。四是提高商辦項(xiàng)目規(guī)劃的通過率，目前每年約為9%。五是建立土地開發(fā)的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)分散的土地所有權(quán)。

（二）完善交通網(wǎng)絡(luò)，提高公共交通使用率

連通性已嚴(yán)重限制了曼徹斯特和伯明翰對勞動力的吸引力，完善一攬子的市內(nèi)公交體系已勢在必行。目前，曼徹斯特的汽車使用量為72.2%，自駕車通勤為主的交通方式對市中心造成的擁堵、空氣污染以及占用有限土地等影響已非常嚴(yán)重。根據(jù)測算，改善公共交通能使曼徹斯特的城市便利地區(qū)擴(kuò)大31%，約122平方公里，伯明翰增加52%，約178平方公里。提高公共交通的使用率可以采取引入公交車特許經(jīng)營權(quán)并增加公交車道和有軌電車、擴(kuò)建鐵路，征收擁堵費(fèi)以及增加車站數(shù)量等辦法。

（三）大力完善住房政策，緩解住房壓力

改善公共交通雖然能緩解市中心區(qū)域的壓力，但還需要與住房政策緊密結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)效益最大化。過去20年，曼徹斯特的房價上漲了近3倍，超過7.4萬個家庭在等待社會救助房。如果在未來15年額外增加18萬名高技能人才，城市內(nèi)需要增加12.6萬套住房，即每年要比現(xiàn)有規(guī)劃額外建造8000多套住房。為了實(shí)現(xiàn)住房、就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，曼徹斯特的“Places for Every”戰(zhàn)略空間規(guī)劃將在2022年至2039年間提供超過17.5萬套住宅。但面對巨大的住房壓力，除了要充分依托公共交通增建住房外，還要加大城市核心區(qū)的舊房改造力度，此外還要注意在全市范圍內(nèi)提升保障房和混合社區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，避免區(qū)域分配不均現(xiàn)象。

對中國城市提升生產(chǎn)力的啟示

保持持續(xù)穩(wěn)定的生產(chǎn)力增長是一個普遍的世界性命題。在當(dāng)前外部經(jīng)濟(jì)形勢不確定性加大的復(fù)雜環(huán)境中，中國城市需要充分借鑒英國城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，未雨綢繆、積極應(yīng)對。

（一）借培育新質(zhì)生產(chǎn)力的新契機(jī)提升行業(yè)內(nèi)生產(chǎn)力

城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是一個漫長而痛苦的過程。目前中國的城市都在積極學(xué)習(xí)標(biāo)桿城市，希望找到發(fā)展的有效捷徑，包括“蘇州模式”“常州模式”“合肥模式”，甚至近期的“淄博模式”。但沒有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，沒有相應(yīng)的技術(shù)和人才儲備，沒有足夠吸引力的優(yōu)惠政策，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)能級躍升是絕大多數(shù)城市的美好規(guī)劃，實(shí)際成功案例卻寥寥無幾。因此，對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱的城市，與其跟風(fēng)復(fù)制其他城市的成功模式，不如根據(jù)自身的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)著力修煉產(chǎn)業(yè)的內(nèi)功。培育以創(chuàng)新為高效引擎的新質(zhì)生產(chǎn)力已成為城市的戰(zhàn)略性策略和競爭性資產(chǎn)，將催生更多的新模式、新業(yè)態(tài)，推動城市快速脫穎而出。

（二）積極適應(yīng)新辦公模式對市中心游戲規(guī)則的深遠(yuǎn)影響

新冠疫情后，混合辦公模式發(fā)生重大變化，遠(yuǎn)程辦公的比例較2020年有顯著提升，對城市工作的時間、地點(diǎn)和方式產(chǎn)生重大影響。有研究表明，在家辦公是一項(xiàng)很有價值的福利，相當(dāng)于將收入提升6%。遠(yuǎn)程辦公應(yīng)用場景的不斷擴(kuò)展，必將重新定義城市空間規(guī)劃、社區(qū)空間布局、建筑空間設(shè)計等，進(jìn)而深刻影響城市生產(chǎn)力的提升，尤其是對通勤成本較高、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比較大的城市。但截至目前，對于遠(yuǎn)程辦公的普及程度對整個辦公生態(tài)體系的影響尚無科學(xué)定論。隨著VR、人工智能等視覺、聽覺協(xié)作工具的組合方式不斷涌現(xiàn)，還將逐漸誕生更多的新職業(yè)、新工種，不斷對傳統(tǒng)的市中心辦公模式提出新挑戰(zhàn)。在城市新的規(guī)劃和發(fā)展中需要高度關(guān)注，要能夠及時提供與新辦公模式相匹配的數(shù)字空間、物理空間及相關(guān)服務(wù)。

（三）警惕旅游業(yè)主導(dǎo)戰(zhàn)略對城市發(fā)展可能導(dǎo)致的風(fēng)險

近年來，旅游業(yè)成為新常態(tài)下城市發(fā)展的新機(jī)遇。打造城市個性化IP、努力追求“破圈”成為國內(nèi)城市發(fā)展的新風(fēng)潮。但也有案例表明，旅游業(yè)的發(fā)展不一定會帶來生產(chǎn)力的提升，反而可能加劇對市中心稀缺空間的競爭，從而對城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。西班牙的里斯本擴(kuò)大旅游經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略導(dǎo)致了生產(chǎn)力的停滯，2019年的人均產(chǎn)出比2013年下降了40%。葡萄牙第二、第三大城市波爾圖和布拉加也發(fā)生了類似情況。旅游業(yè)可以帶來短暫的流量經(jīng)濟(jì)，但城市的可持續(xù)發(fā)展還是需要政府考慮長期的競爭性策略，尤其是發(fā)揮稀缺土地資源的有效政策。

（四）政府主動干預(yù)防止貧富差距拉大

城市生產(chǎn)力提升必然帶來更高的平均工資收入和更多的就業(yè)機(jī)會，推動整個城市的繁榮，但并不能自動實(shí)現(xiàn)收入的公平分配，需要政府的主動干預(yù)。相較而言，收入增加對中高收入群體的受益度更大，但產(chǎn)生的住房成本明顯提高等問題則對低收入群體影響更明顯。

根據(jù)測算，提升曼徹斯特的生產(chǎn)力將導(dǎo)致頂層群體的收入增長8%，但最貧困群體的收入僅增長2%至3%，不平等現(xiàn)象將愈發(fā)加劇。同時，隨著經(jīng)濟(jì)水平和市民生活水平的提高，近年來全球宜居城市的內(nèi)涵已延展至包容性、公平性。加強(qiáng)不同群體間的利益均衡，尤其是扶持被邊緣化的弱勢群體成為政府治理能力和治理水平的重要體現(xiàn)。因此，需要國家和地方政府進(jìn)行積極的政策變革，以確保生產(chǎn)力增長的收益被市民廣泛共享。例如，可以將最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高到工資中位數(shù)的2/3水平。

注釋：本報告中的數(shù)據(jù)均按照OECD和Eurostat定義的“核心功能城區(qū)”（Functional Urban Area，F(xiàn)UA）進(jìn)行統(tǒng)計。曼徹斯特的數(shù)據(jù)根據(jù)大曼徹斯特聯(lián)合管理局（the Greater Manchester Combined Authority, GMCA）的行政管理范圍統(tǒng)計，包括10個區(qū)域，分別是曼徹斯特（55.2萬人）、維岡（32.9萬人）、博爾頓（24.2萬人）、斯托克波特（29.5萬人）、索爾福德（27萬人）、奧爾德姆（24.2萬人）、特拉福德（23.5萬人）、坦姆賽德（23.1萬人）、羅奇代爾（22.4萬人）和伯里（19.4萬人）。伯明翰包括伯明翰、達(dá)德利、桑德韋爾、索利哈爾、沃爾索爾、伍爾弗漢普頓、坎諾克蔡斯和塔姆沃思。倫敦的數(shù)據(jù)則包括大倫敦地區(qū)的33個核心區(qū)域和周邊的10個區(qū)域。