撤制鎮(zhèn)又稱(chēng)非建制鎮(zhèn)，系撤并鎮(zhèn)級(jí)建制后的原建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)功能區(qū)。2000年前后，上海實(shí)施“三個(gè)集中”戰(zhàn)略，即農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中、工廠向工業(yè)園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。在此背景下，上海郊區(qū)啟動(dòng)大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，包括撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和鎮(zhèn)鎮(zhèn)合并等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大幅下降，鎮(zhèn)域平均面積和人口顯著上升。

建政以來(lái)，浦東撤并了哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996年，上海郊區(qū)共有214個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鎮(zhèn)域面積約22.0km2，鎮(zhèn)人口約1.7萬(wàn)人；至2003年，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少為121個(gè)，平均鎮(zhèn)域面積增至48.4km2，鎮(zhèn)人口增至4.6萬(wàn)人，且產(chǎn)生了4個(gè)面積超過(guò)100km2、11個(gè)人口超過(guò)8萬(wàn)人的大鎮(zhèn)。

以浦東新區(qū)為例，自1993年建政以來(lái)，總計(jì)發(fā)生28次街鎮(zhèn)撤并。其中，2000年之前僅有3次零星撤并；2003年后因浦東、南匯兩區(qū)合并及興建臨港新城發(fā)生3次撤并；2000-2003年期間，為實(shí)施“三個(gè)集中”，在全區(qū)范圍內(nèi)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)22次，涉及范圍和后續(xù)影響均較為顯著（圖1）。

圖1  浦東新區(qū)范圍內(nèi)的撤制鎮(zhèn)   本文圖片均由作者自繪

按撤并方式分類(lèi)：（1）一鎮(zhèn)合并其他鎮(zhèn)，共計(jì)23次，新鎮(zhèn)沿用其中一鎮(zhèn)名字，如唐鎮(zhèn)合并王港鎮(zhèn)形成新的唐鎮(zhèn)，駐地在原唐鎮(zhèn)；又如書(shū)院鎮(zhèn)和新港鎮(zhèn)合并為新書(shū)院鎮(zhèn)，但駐地卻在原新港鎮(zhèn)；（2）兩鎮(zhèn)合并為新鎮(zhèn)，共計(jì)2次，新鎮(zhèn)并不沿襲原鎮(zhèn)名，而是重取新名，如龔路鎮(zhèn)和顧路鎮(zhèn)合并為曹路鎮(zhèn)（駐地新址），又如施灣鎮(zhèn)和江鎮(zhèn)合并為機(jī)場(chǎng)鎮(zhèn)（駐原江鎮(zhèn)）；（3）其他撤并形式，共計(jì)3次，如川沙、祝橋、六灶等撤三建二的過(guò)程，是尤其典型且復(fù)雜的案例（圖2）。

圖2  川沙、祝橋、六灶撤三建二歷程圖示

部分撤制鎮(zhèn)停滯甚至衰落

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，部分撤制鎮(zhèn)和主鎮(zhèn)逐漸融合，但仍存留一定數(shù)量、相對(duì)獨(dú)立的撤制鎮(zhèn)。一方面，撤制鎮(zhèn)繼續(xù)保留派出所、社區(qū)事務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生中心、中小學(xué)等公共服務(wù)設(shè)施，為集鎮(zhèn)居民和鄰近村民提供基本公共服務(wù)。另一方面，因行政資源和發(fā)展重心往主鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，部分撤制鎮(zhèn)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退、人口流失、公共服務(wù)能力弱化等問(wèn)題，呈現(xiàn)發(fā)展停滯甚至衰落趨勢(shì)。以周浦鎮(zhèn)瓦屑社區(qū)（原瓦屑鎮(zhèn)）為例，曾為鎮(zhèn)區(qū)文化中心的影劇院，近十年來(lái)不斷嘗試新業(yè)態(tài)，但難以擺脫頹勢(shì)，外墻上斑駁殘留的店招，記錄了掙扎努力的過(guò)程：臺(tái)球、游戲廳、滑冰場(chǎng)、歌舞廳……如今，“卡拉”不見(jiàn)了，只剩下OK，和戶外的停車(chē)場(chǎng)（圖3）。

圖3  瓦屑影劇院，依次攝于2013年、2018年、2022年。

撤制鎮(zhèn)存量土地成為潛在資源

撤制鎮(zhèn)的存量土地資源，包括大量宅基地，具有“不可移動(dòng)性”，特別是建設(shè)用地指標(biāo)，并未隨撤制而轉(zhuǎn)移，成為未來(lái)發(fā)展的潛力資源。一方面，要加緊編制并實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃，完善鎮(zhèn)區(qū)交通體系和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤(pán)活存量土地和低效用地，為鎮(zhèn)區(qū)振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。另一方面，發(fā)揮其毗鄰鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、銜接城鄉(xiāng)地域的區(qū)位特征優(yōu)勢(shì)，挖掘集體所有土地潛能，特別是作為園區(qū)宿舍、人才公寓的補(bǔ)充供給，既發(fā)揮老鎮(zhèn)區(qū)綜合服務(wù)功能，又利于引導(dǎo)人口有序集聚（圖4、5）。

圖4  撤制鎮(zhèn)與鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)空間耦合示意圖

圖5  浦東中部地區(qū)“鎮(zhèn)區(qū)-園區(qū)-鄉(xiāng)村”空間關(guān)系示意圖

（作者羅翔系上海市浦東新區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院研究中心主任、高級(jí)工程師。）