馬懷德：完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系 補強法治政府建設(shè)弱項

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行政執(zhí)法監(jiān)督是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行政執(zhí)法工作的內(nèi)部層級監(jiān)督，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是各級黨委和政府統(tǒng)籌行政執(zhí)法工作的基本方式。黨的二十大明確提出了“強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設(shè)”的要求。為落實這一精神，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2024年2月發(fā)布了《關(guān)于加強行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》在充分吸收近年來一些部門和地方行政執(zhí)法監(jiān)督工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從健全行政執(zhí)法監(jiān)督工作體制機制、完善行政執(zhí)法監(jiān)督法規(guī)制度體系、嚴(yán)格履行行政執(zhí)法監(jiān)督職能、充分運用行政執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果等多個方面對加強新時代行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督作出了系統(tǒng)部署，為行政執(zhí)法監(jiān)督工作指明了方向。行政執(zhí)法監(jiān)督機制的進一步完善，能夠充分彌補既有監(jiān)督機制的不足，強化對行政權(quán)的全方位監(jiān)督，有效提升依法行政水平，加快法治政府建設(shè)進程。

一、完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系，形成法治監(jiān)督合力

建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，通過有效的監(jiān)督機制，充分發(fā)揮預(yù)防、糾正、懲戒、教育、評價、預(yù)測、引導(dǎo)等功能作用，確保法治系統(tǒng)的正確有效運行。鑒于行政執(zhí)法在全面提升依法行政水平、加快法治政府建設(shè)中的重要性，構(gòu)建全面完善的行政執(zhí)法監(jiān)督制度體系，實現(xiàn)對行政執(zhí)法工作的全方位、全流程、常態(tài)化、長效化監(jiān)督十分重要。

從外部視角出發(fā)，在人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督渠道和方式逐漸完善的情況下，應(yīng)當(dāng)進一步突出行政監(jiān)督專業(yè)、高效、貼近執(zhí)法過程、具備信息優(yōu)勢等特點，強化行政自制，形成更加行之有效的行政監(jiān)督制度體系。2024年3月新修訂的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》第十七條明確規(guī)定“國務(wù)院健全行政監(jiān)督制度，加強行政復(fù)議、備案審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府督查等工作”，充分凸顯了完善行政監(jiān)督制度的重要性。從行政監(jiān)督制度體系的內(nèi)部視角出發(fā)，在行政復(fù)議、備案審查等較為傳統(tǒng)的行政監(jiān)督制度之外，也需要進一步完善行政監(jiān)督的方式，豐富行政監(jiān)督的手段，推動行政監(jiān)督體系更加嚴(yán)密和完備。行政執(zhí)法監(jiān)督可進一步聚焦行政執(zhí)法領(lǐng)域的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性問題，通過有針對性的制度供給發(fā)揮好對行政執(zhí)法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范管理、指導(dǎo)監(jiān)督、激勵保障等作用，織細(xì)織密織牢行政監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)，真正實現(xiàn)對行政執(zhí)法的多層次、全方位監(jiān)督。

未來還可以進一步強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制與其他行政監(jiān)督機制的貫通銜接，真正實現(xiàn)各類監(jiān)督機制的有機融合，形成最大監(jiān)督合力。例如，行政執(zhí)法監(jiān)督可以與法治政府建設(shè)督察有機結(jié)合，根據(jù)行政執(zhí)法監(jiān)督過程中所掌握的信息，對具有普遍性、典型性、趨勢性的問題加強監(jiān)督和督察整改，有效破解系統(tǒng)性難題；或與備案審查相結(jié)合，對于由行政立法和規(guī)范性文件不合法不適當(dāng)導(dǎo)致的執(zhí)法問題進行源頭性整治，推動相關(guān)立法或規(guī)范性文件的修改完善。除此之外，行政執(zhí)法監(jiān)督還可以與社會監(jiān)督等外部監(jiān)督機制相結(jié)合，通過建立行政執(zhí)法監(jiān)督與社會監(jiān)督渠道信息共享合作機制、推行行政執(zhí)法社會監(jiān)督員制度等方式，既確保行政執(zhí)法監(jiān)督始終在民主、公開的軌道上進行，也使得執(zhí)法監(jiān)督能夠有的放矢、直達要害，更好踐行全過程人民民主，彰顯中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

二、破解行政執(zhí)法頑疾，確保法律得到正確實施

法律的生命在于實施。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成的時代背景下，確保法律高效實施成為推進法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略重點。我國行政機關(guān)承擔(dān)著重要的法律實施職責(zé)，大量的法律法規(guī)主要是由行政機關(guān)來執(zhí)行。能否實現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，事關(guān)政府職能能否得到全面正確履行，事關(guān)中國特色社會主義法律體系能否從“紙面上的法”真正變?yōu)椤靶袆又械姆ā薄Ｓ绕涫切姓?zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心，往往成為公眾觀察法治政府建設(shè)情況的窗口。因此，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，確保各級行政機關(guān)正確實施法律十分重要。

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視行政執(zhí)法質(zhì)效的提升，制定出臺了《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動計劃（2023—2025年）》等一系列制度文件，推動行政執(zhí)法規(guī)范化水平不斷提升。但也需要認(rèn)識到，法治政府建設(shè)是一個長期過程。從當(dāng)前實踐來看，各領(lǐng)域各地方還不同程度地存在執(zhí)法不作為、亂作為，以及運動式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、過度執(zhí)法、逐利執(zhí)法等執(zhí)法異化現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了法治政府建設(shè)的步伐，也影響了社會公眾對于法治的信任度。這些長期困擾法治政府建設(shè)的頑瘴痼疾需要有更具針對性的舉措來回應(yīng)和解決。通過完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制，明確由各級司法行政部門作為政府行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，代表本級政府承擔(dān)行政執(zhí)法監(jiān)督具體事務(wù)，能夠建立起具備權(quán)威性、專業(yè)性的常態(tài)化監(jiān)督機制。一方面，各級政府可以基于執(zhí)法監(jiān)督機制加強對各領(lǐng)域各部門行政執(zhí)法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依托行政執(zhí)法監(jiān)督這一有力抓手，切實推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；另一方面，承擔(dān)行政執(zhí)法監(jiān)督具體事務(wù)的司法行政機關(guān)可以充分發(fā)揮在法治政府建設(shè)和行政執(zhí)法工作上的專業(yè)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢，更加準(zhǔn)確有效地識別和破解行政執(zhí)法中的疑難問題，提升法律實施的效果。尤其是在現(xiàn)有技術(shù)條件下，司法行政機關(guān)可以充分利用平臺化、智能化的信息技術(shù)手段，有效打破“信息孤島”，全方位收集各部門各領(lǐng)域的行政執(zhí)法信息，提高行政執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)量和效率。同時，智能化的監(jiān)督方式也有助于探索通過事前事中的智能化檢測實現(xiàn)預(yù)警式監(jiān)督，推動行政執(zhí)法監(jiān)督從側(cè)重事后督導(dǎo)向全流程監(jiān)督全面轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)對重大執(zhí)法風(fēng)險的預(yù)先防控。

三、提升行政執(zhí)法質(zhì)效，回應(yīng)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需求

監(jiān)督行政執(zhí)法，并不是要求行政機關(guān)機械地實施和執(zhí)行法律。行政執(zhí)法與各級政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重要職責(zé)緊密相連，是各級政府及其工作部門將凝結(jié)在法律法規(guī)中的治理要求付諸實踐的過程。因此，各級政府應(yīng)當(dāng)堅持把法治政府建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展同謀劃、同部署、同推進，通過不斷提高政府依法行政和依法開展治理的水平，在法治軌道上推動經(jīng)濟社會發(fā)展各項目標(biāo)得以實現(xiàn)。

黨的二十大報告提出“全面推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度”，表明行政執(zhí)法必須充分回應(yīng)人民群眾的關(guān)注和期待。通過完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制強化對行政執(zhí)法的監(jiān)督，能夠更好確保行政執(zhí)法始終服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展大局，始終立足于人民群眾的需求和關(guān)切。例如，《意見》就行政執(zhí)法監(jiān)督工作進行部署時明確提出，“可根據(jù)工作需要對重要法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況組織開展行政執(zhí)法檢查”“強化涉企行政執(zhí)法監(jiān)督”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025年）》也提出了“推進投資領(lǐng)域行政執(zhí)法監(jiān)督”“圍繞中心工作部署開展行政執(zhí)法監(jiān)督專項行動”等具體要求。行政執(zhí)法監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)緊扣現(xiàn)代政府治理體系的目標(biāo)任務(wù)，重點關(guān)注事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局和人民群眾切身利益的執(zhí)法領(lǐng)域和事項，更好服務(wù)于黨和國家中心工作；應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮終端的執(zhí)法監(jiān)督如何與前端的政府職能轉(zhuǎn)變等改革措施相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)，使監(jiān)督與治理始終環(huán)環(huán)相扣，同頻共振，從而為營造優(yōu)化市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

【馬懷德：長安街讀書會主講人、中國政法大學(xué)校長】

原標(biāo)題：《「教育強國」馬懷德：完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系 補強法治政府建設(shè)弱項》

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