文丨西部君

關(guān)于強(qiáng)省會(huì)，西部城事談的比較多。不過(guò)不管是成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)，還是濟(jì)南吞并萊蕪，更多都是從利好方面看，比如對(duì)首位度的提高，資源調(diào)動(dòng)能力的抬升等等。

事實(shí)上通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)做大省會(huì)，也有不小的成本和代價(jià)。

很多人沒(méi)注意到的是，2018年年底成都的十三五規(guī)劃有過(guò)修編，對(duì)8項(xiàng)2020年的目標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整，其中有兩點(diǎn)提到：

常住人口城鎮(zhèn)化率：簡(jiǎn)陽(yáng)納入成都后，農(nóng)業(yè)人口增加，且簡(jiǎn)陽(yáng)為人口凈流出區(qū)域，原制定的“城鎮(zhèn)化率”目標(biāo)完成存在難度。綜合考慮上述因素，建議將目標(biāo)值降低為“74”。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率：簡(jiǎn)陽(yáng)納入成都后，增加了戶籍為農(nóng)業(yè)人口的比重……綜合考慮逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象、住房限購(gòu)等因素的綜合影響，建議將目標(biāo)值降低為“64”。

城鎮(zhèn)化率是評(píng)價(jià)城市的一個(gè)重要指標(biāo)，成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)，在吸收其人口和經(jīng)濟(jì)總量后，城鎮(zhèn)化率將不可避免地被拉低。這就是區(qū)劃調(diào)整的成本，而且還不止于此。

01 代管簡(jiǎn)陽(yáng)，就要消化百萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口

按照代管簡(jiǎn)陽(yáng)前的未修編目標(biāo)，成都的常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率，在2020年要分別達(dá)到77%和70%，調(diào)整后的目標(biāo)為74%和64%，調(diào)整幅度并不小。

這是因?yàn)楹?jiǎn)陽(yáng)的農(nóng)業(yè)人口比例相當(dāng)大。以代管的前一年也即2015年的數(shù)據(jù)為例，149萬(wàn)戶籍人口中，非農(nóng)業(yè)人口只有29萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口高達(dá)120萬(wàn)左右，城鎮(zhèn)化率只有41.61%。

再來(lái)看當(dāng)時(shí)的成都。農(nóng)村人口399.0萬(wàn)，不到城鎮(zhèn)人口的一半，城鎮(zhèn)化率達(dá)71.47%。

成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)，意味著要消化后者上百萬(wàn)的農(nóng)村人口。同時(shí)，雖然成都經(jīng)濟(jì)總量提升，相應(yīng)的人均GDP也要被拉低：2015年簡(jiǎn)陽(yáng)人均是38259元，成都是74273元，倍差接近2。

這里提人均GDP，是因?yàn)樗呛饬堪l(fā)展水平的一個(gè)重要指標(biāo)。成都此次修編的指標(biāo)中，恰恰好也將人均GDP作為新增指標(biāo)列入。

濟(jì)南吞并萊蕪，也面臨著同樣的問(wèn)題。

萊蕪是山東人口最少、GDP最小的地級(jí)市，2017年的人均GDP是65122元；同時(shí)期的濟(jì)南則是98967元，二者的差距同樣不小。

將萊蕪納入麾下，論總量數(shù)據(jù)，各項(xiàng)都會(huì)有亮眼的增長(zhǎng)，但論人均幾乎都會(huì)被拉低。這倒也符合行政區(qū)劃調(diào)整背后的實(shí)力格局。

知乎網(wǎng)友Nicesor提過(guò)一個(gè)段子：呼和浩特市的女方，嫌棄異地戀的男友在萊蕪這種小城市上班，最終選擇分手。不過(guò)后來(lái)兩人和好了——并入濟(jì)南后，萊蕪和呼和浩特一樣，進(jìn)入了省會(huì)的版圖，成了大城市。

的確，一般代管、吞并中的主動(dòng)方，經(jīng)濟(jì)實(shí)力往往更加雄厚，如成都、合肥以及濟(jì)南；被吞并者則處于發(fā)展相對(duì)凹陷的地帶。區(qū)劃調(diào)整的另一層意義，也是借此拉一把“后進(jìn)生”。

來(lái)源：中商產(chǎn)業(yè)研究院

比起指標(biāo)被拉低，更麻煩的問(wèn)題還是在于產(chǎn)業(yè)整合。像簡(jiǎn)陽(yáng)有上百萬(wàn)的農(nóng)業(yè)人口，如何向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就是不小的問(wèn)題。

另外像萊蕪，是典型的以鋼城著稱的傳統(tǒng)工業(yè)城市，主要工業(yè)產(chǎn)品是鐵礦石、粗鋼等，放在東部來(lái)看，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已相當(dāng)過(guò)時(shí)。隨著區(qū)劃調(diào)整，轉(zhuǎn)型的壓力自然也落到了濟(jì)南頭上。

02 更換牌匾花多少錢(qián)？

區(qū)劃調(diào)整的類型有很多，市一級(jí)的吞并并不常見(jiàn)，區(qū)縣調(diào)整則要頻繁的多，如1997年撤縣改市叫停后，縣改區(qū)變得流行。

在不同歷史時(shí)期，它們有不同的功能，服務(wù)于不同的目的。

比如成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)，合肥拆分巢湖，西安代管西咸新區(qū)，濟(jì)南吞并萊蕪，都有強(qiáng)省會(huì)的因素在內(nèi)。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)的江蘇，誕生了諸多百?gòu)?qiáng)縣；但在廣東，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣都變成了區(qū)。

來(lái)源：中商產(chǎn)業(yè)研究院

類似的區(qū)劃調(diào)整，促進(jìn)了城市的空間擴(kuò)張，也有助于打通市場(chǎng)壁壘，但不管是哪一層級(jí)，都可謂牽一發(fā)動(dòng)全身。

除了前面提到的指標(biāo)拉低、產(chǎn)業(yè)整合的代價(jià)外，貧困人口的兜底責(zé)任也是一種，另外還有一些更加顯性的成本。

最直接的是人口安置。報(bào)道《萊蕪，一個(gè)地級(jí)市的告別》提到，此次行政區(qū)劃調(diào)整涉及的原萊蕪市干部將近萬(wàn)人，他們的轉(zhuǎn)移安置需要時(shí)間，也需要金錢(qián)。

區(qū)劃調(diào)整后，隨著行政機(jī)關(guān)駐地遷移、登記變更，原來(lái)的各職能部門(mén)印章、牌匾都需要更換。這個(gè)成本有多大呢？此前有媒體曾經(jīng)就地方更名問(wèn)題做過(guò)調(diào)查：

往低里算，假設(shè)一枚章是200元，光2000枚章就得40萬(wàn)元。上百枚鋼印、牌匾也要花將近30萬(wàn)元。

根據(jù)其結(jié)論，僅縣級(jí)政府和縣村兩級(jí)機(jī)構(gòu)章、印、匾的更換就需要70萬(wàn)元左右。如果是涉及到市一級(jí)的層面，那替換的成本無(wú)疑要高很多。

而且像濟(jì)南的財(cái)政自給率，超過(guò)80%，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于不到70%的萊蕪，吞并萊蕪，意味著也得承接其債務(wù)負(fù)擔(dān)。

這些顯性的成本，在區(qū)劃調(diào)整帶來(lái)的收益面前，幾乎可以忽略不計(jì)。但得看到，對(duì)當(dāng)?shù)厥忻裨斐傻牟槐悖ㄉ婕暗绞袌?chǎng)主體登記變更的問(wèn)題，類似隱形成本同樣是一種代價(jià)。

03 提升首位度是手段不是目標(biāo)

既然類似成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)、濟(jì)南吞并萊蕪，都有做大省會(huì)的初衷，隨著省會(huì)的空間拓展，資源調(diào)度能力加強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)層面，它所擔(dān)負(fù)的輻射和帶動(dòng)責(zé)任也更大。

站在內(nèi)部看，簡(jiǎn)陽(yáng)、萊蕪等地在融入省會(huì)后，當(dāng)?shù)厝藢⑼瓿蓱艏霓D(zhuǎn)換，他們將享有省會(huì)市民的公共服務(wù)待遇和福利。

涉及到交通、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等領(lǐng)域，由于發(fā)展水平的差距，區(qū)劃調(diào)整所涉及的兩地福利供給水平相差很大。公共服務(wù)均等化地覆蓋到新晉市民身上，支出其實(shí)并不小。

以深汕合作區(qū)為例，它的總面積是468.3平方公里，區(qū)內(nèi)常住人口7.1萬(wàn)人。這部分居民未來(lái)將全部轉(zhuǎn)為深戶，享受作為一線城市深圳的教育、醫(yī)療和社保資源。

對(duì)被調(diào)整地區(qū)的民眾來(lái)說(shuō)，區(qū)劃變更帶來(lái)了更名的不便，也帶來(lái)了更高的福利水準(zhǔn)，整體上被大城市并入的意愿還算比較強(qiáng)。

來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)

但是站在區(qū)域發(fā)展層面，不僅并過(guò)來(lái)的人口和產(chǎn)業(yè)是責(zé)任，對(duì)那些周邊的地級(jí)市兄弟，強(qiáng)省會(huì)也有更充分的義務(wù)，去帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展，而非一味虹吸資源。

所以，盡管成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)，西安代管西咸新區(qū)后，整體發(fā)展走勢(shì)都相當(dāng)不錯(cuò)，然而這些年來(lái)涉及到市一級(jí)的調(diào)整，政策層面一直很克制。

很多城市都有擴(kuò)張吞并的傳聞，比如西安和咸陽(yáng)，南寧之于欽州等，但傳聞都沒(méi)有落地，原因正是區(qū)劃調(diào)整代價(jià)不低，牽一發(fā)動(dòng)全身。

眼下強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略成為流行，通過(guò)區(qū)劃調(diào)整來(lái)做大，這種“抄近路”的方式，或?qū)⒈辉絹?lái)越多地納入考慮范圍，不過(guò)這里要明確兩點(diǎn)：其一，成本和收益要合理評(píng)估；其二，提升首位度是手段，而不是目標(biāo)。