特朗普  新華社 資料圖

1月24日，特朗普再次提到，如果加拿大成為美國“第51個(gè)州”，加拿大人將享受大幅稅收減免。另據(jù)《金融時(shí)報(bào)》24日引述歐洲官員的話報(bào)道，丹麥?zhǔn)紫喔ダ诐衫锟松c特朗普通話談及格陵蘭島時(shí)，雙方語氣十分激烈，特朗普?qǐng)?jiān)稱他很認(rèn)真也決心要接管格陵蘭島。而歐盟軍事委員會(huì)主席布里格在25日德媒《星期日世界報(bào)》刊出的一篇訪談中則表示，未來考慮在格陵蘭島駐扎歐盟士兵是完全合理的。

此前，特朗普和他的團(tuán)隊(duì)成員已經(jīng)反復(fù)表露開疆拓土的野心，話鋒直指格陵蘭島、巴拿馬運(yùn)河以及整個(gè)加拿大。在1月20日的就職典禮演講時(shí)，特朗普也提到，“美國將再次以不斷成長的國家自視”。對(duì)于何謂“成長”，則包括財(cái)富的巨大增長、領(lǐng)土的顯著擴(kuò)大以及預(yù)期之前所未見的提升。在當(dāng)代美國政治話語中，財(cái)富的增長和預(yù)期的提升不過老生常態(tài)，唯獨(dú)領(lǐng)土的增長卻讓美國和全世界聽出了時(shí)空錯(cuò)亂之感。

在舉世矚目的美國總統(tǒng)就職典禮上大談“拓土論”，不由讓人懷疑，特朗普的擴(kuò)張主義話語是不是比大家想的要稍微嚴(yán)肅一點(diǎn)？然而，如果真的嚴(yán)肅對(duì)待特朗普的“拓土論”，那么即使不考慮其他國家的反抗和國際社會(huì)的反對(duì)，也有一系列需要研究的新問題。其中就包括——美國現(xiàn)有的政治體制能否容納這些新領(lǐng)土，如何容納這些新領(lǐng)土，以及如何在政治上消化這些新領(lǐng)土？如果特朗普對(duì)這些問題的答案都有清楚的了解的話，他還會(huì)“很認(rèn)真”地想讓美國疆土“不斷成長”嗎？

美國在巧取豪奪的擴(kuò)張史中形成的復(fù)合領(lǐng)土制度

第二次大戰(zhàn)結(jié)束之后的近八十年中，美國雖然一直奉行霸權(quán)主義的外交政策，也不時(shí)入侵和管控他國領(lǐng)土，但到底是沒敢越過直接開疆拓土的“底線”，這也使得國際社會(huì)甚至是美國國內(nèi)對(duì)其歷史上難以饕足的擴(kuò)張胃口、對(duì)眾多原住民的血腥屠殺以及無所不用其極的巧取豪奪有所淡忘。

雖然現(xiàn)在華盛頓內(nèi)外不少人對(duì)特朗普的“拓土論”大表驚詫，認(rèn)為其違背了美國政治和外交的基本準(zhǔn)則，根本沒有現(xiàn)實(shí)可行性。然而美國在二百年內(nèi)就從區(qū)區(qū)的新英格蘭十三州擴(kuò)張為橫跨美洲大陸的龐然大物，其政治體制早就對(duì)如何制度化地?cái)U(kuò)張領(lǐng)土有了成熟規(guī)定。在20世紀(jì)初，以麥金萊、老羅斯福、馬漢、赫斯特、普利策等政治家、軍人和媒體大亨為代表的政治力量，又掀起了帝國主義式的擴(kuò)張浪潮。這些歷史都在美國的政治體制上留下了深刻烙印，使美國的領(lǐng)土制度充滿了“南人南制，北人北制”的帝國氣象，并一直延續(xù)到今天。

美國領(lǐng)土或者說屬地（territory）的地位可以用兩把標(biāo)尺來衡量。第一把標(biāo)尺是是否依據(jù)美國國會(huì)通過的領(lǐng)地合并法案，完全適用美國憲法及其司法體系。如果完全適用，則為合并屬地（incorporated territory）,如果并非完全適用，則為未合并屬地（unincorporated territory）。

第二把標(biāo)尺是是否為美國國會(huì)以特定的行政組織法所承認(rèn)，并據(jù)此建立自治政府。如果是，則為建制屬地（organized territory），如果不是，則為非建制屬地（unorganized territory）。

其中，是否為合并屬地更為重要，因?yàn)槌蔀楹喜俚叵喈?dāng)于購買了“單程車票”，此后即是美國領(lǐng)土不可分割的一部分。反之，如果只是非合并屬地，那么在理論上其未來的法律地位仍有多種可能，包括成為獨(dú)立國家。是否為建制屬地則關(guān)乎該領(lǐng)土的自治程度。如果是非建制屬地，其往往擁有一位由聯(lián)邦行政部門指派的最高長官，指派人往往是總統(tǒng)本人。如果是建制屬地，其立法、行政和司法機(jī)構(gòu)則由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生。

這兩把標(biāo)尺可以把美國領(lǐng)土分為四類：第一類是建制合并屬地，其可被稱為“美國本部”，即美國的50個(gè)州，它們構(gòu)成了美國領(lǐng)土的絕大部分。

第二類是非建制合并屬地，這類領(lǐng)土在美國歷史上經(jīng)常出現(xiàn)。它們往往是美國以“購買”或者戰(zhàn)爭方式奪得的、與已有各州毗鄰的土地，但因各類原因尚未建州，有時(shí)這類屬地也會(huì)被稱為“準(zhǔn)州”。例如，在1850—1853年間，美國就擁有包括俄勒岡領(lǐng)地、猶他領(lǐng)地和新墨西哥領(lǐng)地在內(nèi)的5塊非建制合并領(lǐng)土。不過，也不是所有的未建制和并屬地都會(huì)最終成為州。無人居住的巴爾米拉環(huán)礁就是美國在太平洋上的一塊非建制合并屬地，其由美國內(nèi)政部管轄。

第三類是建制未合并屬地。它們擁有除國防、外交權(quán)之外的廣泛自治權(quán)，但是不能完全享受美國憲法規(guī)定的權(quán)利，特別是沒有聯(lián)邦選舉權(quán)。它們?cè)诿绹鴩鴷?huì)沒有參眾議員席位，也不能向選舉人團(tuán)派出代表，但可以向國會(huì)派出沒有選舉權(quán)的代表。

第四類非建制未合并屬地。除了美屬薩摩亞之外，它們大部分是無人居住的島嶼和環(huán)礁。不過，美屬薩摩亞實(shí)際上也有選舉產(chǎn)生的行政和立法機(jī)構(gòu)，但其是由美國內(nèi)政部長而非國會(huì)授權(quán)，因而在法律上仍然是未建制屬地。

當(dāng)前，美國在50個(gè)州以外，共有14塊非合并屬地，其中關(guān)島、北馬里亞納群島、波多黎各和美屬維爾京群島是四塊建制屬地；美屬薩摩亞、中途島、威克島等九塊領(lǐng)土是非建制屬地。此外值得一提的是，美國首都所在的華盛頓特區(qū)是一塊極為特殊的屬地，其是根據(jù)憲法而非國會(huì)組織法建立，作為屬地也沒有獲得參眾兩院議員席位的權(quán)利。因此，在美國國會(huì)中，共有六名沒有投票權(quán)的屬地代表，他們分別來自華盛頓特區(qū)、4塊建制非合并屬地以及美屬薩摩亞。

美國如真冒天下之大不韙，它會(huì)怎么操作？

美國國務(wù)卿魯比奧此前在參議院聽證時(shí)表示，美國在第二次世界大戰(zhàn)后建立起的一整套國際體系，已經(jīng)被其他國家“武器化”并拿來對(duì)付美國，因此美國應(yīng)當(dāng)采取措施顛覆整個(gè)戰(zhàn)后國際體系。雖然對(duì)于到底要顛覆哪些國際秩序，魯比奧語焉不詳，但是從美國的一貫無視包括尊重各國主權(quán)在內(nèi)的聯(lián)合國基本原則來看，未來美國可能不憚?dòng)诠惶魬?zhàn)最基本的國際秩序，不惜為了一己私利而加劇地區(qū)局勢(shì)緊張，甚至破壞世界和平與穩(wěn)定。

鑒于此，可能我們有必要假設(shè)，如果未來特朗普政府真的要冒天下之大不韙實(shí)現(xiàn)其“帝國野心”，那么按照美國現(xiàn)行政治體制，格陵蘭、巴拿馬運(yùn)河和加拿大會(huì)以何種方式和地位成為美國領(lǐng)土的一部分呢？要想回答這一問題，可以參考美國領(lǐng)土擴(kuò)張和管理史上的成例。

首先，美國的領(lǐng)土擴(kuò)張有三種主要形式：第一是通過購地（purchase）案從其他國家手中購買；第二是以武力擊敗其他國家，而后通過條約實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土轉(zhuǎn)讓；第三是國會(huì)通過合并(annexation)案，兼并其他至少名義上的獨(dú)立國家。

其次，美國新納入的領(lǐng)土往往也有四種命運(yùn)：第一是被認(rèn)定為合并屬地并迅速建州，成為美國不可分割的一部分，且全面享有憲法權(quán)利；第二是被認(rèn)定為合并屬地，但建州步伐緩慢，在很長時(shí)間內(nèi)不能直接影響美國聯(lián)邦政局；第三是被認(rèn)定為非合并屬地，但獲得建制屬地地位，擁有廣泛自治權(quán)；第四是認(rèn)定為非合并屬地，且未獲得建制屬地地位，由美國聯(lián)邦政府直接管轄。

格陵蘭當(dāng)前是丹麥的一部分，但擁有高度自治的政府，且當(dāng)?shù)鼐用裼幸欢ǔ潭鹊莫?dú)立傾向。如果特朗普想將格陵蘭納入掌中，第一種辦法就是如其宣稱的那樣直接向丹麥購買。事實(shí)上，當(dāng)前的美屬維爾京群島正是1917年購自丹麥。在1946年，美國杜魯門政府也向丹麥提出過購買格陵蘭的要求。就此而言，特朗普購買格陵蘭的想法雖然有種時(shí)空錯(cuò)亂的離譜感，但錯(cuò)亂的時(shí)間倒也不算特別長。

第二種辦法就是先支持格陵蘭獨(dú)立，然后再兼并名義上獨(dú)立的“格陵蘭共和國”。歷史上，美國有過多次兼并共和國的歷史，包括1791年兼并佛蒙特共和國，1845年兼并德克薩斯共和國，1898年兼并夏威夷共和國。

第三種方法就是以武力從丹麥直接奪取。對(duì)比而言，直接武力奪取的合法性代價(jià)太高，考慮到美國已經(jīng)在格陵蘭擁有軍事基地，這么做的邊際收益也不高。

此外，即使特朗普政府不介意用金錢購買領(lǐng)土的合法性問題，且丹麥政府愿意啟動(dòng)全民公投來轉(zhuǎn)移格陵蘭主權(quán)，格陵蘭自治政府也不大可能坐視丹麥用前者的主權(quán)歸屬來為自身謀利，因此格陵蘭先行宣布獨(dú)立，然后再并入美國恐怕是更為可能的路徑。

至于格陵蘭加入美國之后的法律地位，則在很大程度上要取決于格陵蘭居民的意愿。在地理上，格陵蘭相對(duì)于美國本土的位置與阿拉斯加有些類似；如果加拿大與美國合并，更是相當(dāng)于直接接壤。這是格陵蘭建州的有利條件。但是另一方面，格陵蘭島上的居民主要是原住民因紐特人，在文化上相對(duì)于美國本土更接近于夏威夷或者波多黎各。夏威夷從成為美國屬地到最終建州，經(jīng)歷了60年時(shí)間；波多黎各雖然有300多萬人口，比美國18個(gè)州的人口都要多，也一直存在較強(qiáng)的建州呼聲，但是在六次公投中贊成建州的意見始終沒有占據(jù)絕對(duì)多數(shù)。在2020年第第六次公投中，投票支持波多黎各成為美國一州的占總票數(shù)的52.35%，反對(duì)的為47.7%。在1959年夏威夷的建州公投中，贊成票的比例則達(dá)到94.3%。正是因?yàn)榻ㄖ莶⒎遣ǘ嗬韪鞯膲旱剐悦褚?，美國國?huì)也一直沒有采取行動(dòng)。考慮到格陵蘭的因紐特居民高度認(rèn)可自身的獨(dú)特族群身份，其可能并不愿意作為州加入美國，而會(huì)滿足于非合并建制領(lǐng)地的身份。

巴拿馬運(yùn)河則相對(duì)容易分析，因?yàn)槠湓?903年到1979年間一直是美國的非建制未合并屬地。作為非建制土地，巴拿馬運(yùn)河由美國總統(tǒng)直接任命的來自美國陸軍工兵部隊(duì)的總督管理。對(duì)于巴拿馬運(yùn)河區(qū)，特朗普政府并未表現(xiàn)出購買的興趣，運(yùn)河區(qū)也不大可能走先獨(dú)立后兼并的道路，因而最有可能的情況是美國以外交或武力方式逼迫巴拿馬以條約方式再度轉(zhuǎn)交運(yùn)河區(qū)主權(quán)。

加拿大則不同于格陵蘭和巴拿馬運(yùn)河，其是一個(gè)領(lǐng)土廣闊的獨(dú)立國家。美國要么直接以兼并的方式將加拿大整體納入，要么以武力迫使加拿大逐次讓出領(lǐng)土。考慮到加拿大的地理距離、文化屬性，以及特朗普“讓加拿大成為美國第51個(gè)州”的表態(tài)，其無疑將成為美國的建制合并屬地，并迅速建州。唯一的問題就是這么寬廣的領(lǐng)土?xí)?gòu)成幾個(gè)州？如果是直接兼并，那么或許是一個(gè)州，如果是漸次獲得，那么可能出現(xiàn)多個(gè)州。

需要指出的是，如果美國真地是以武力消滅抵抗、奪取領(lǐng)土，那么無論是格陵蘭、巴拿馬運(yùn)河還是加拿大，那么在戰(zhàn)后的一段時(shí)間內(nèi)都將成為美國的非建制未合并屬地。期間，這些領(lǐng)土將會(huì)由美國行政部門特別是國防部下設(shè)的民事部門管理。1898年美西戰(zhàn)爭后，美國奪得的波多黎各、菲律賓和古巴都由陸軍部長辦公室下設(shè)的關(guān)稅和離島事務(wù)局管轄，直至1915年相關(guān)職權(quán)才移交給內(nèi)政部。第二次世界大戰(zhàn)后，在1950年前關(guān)島也是由海軍部管理。

美國“重新成長”或成特朗普主義的政治末日

美國著名歷史學(xué)家戴維·波特生前的最后一部著作題為《危機(jī)將至：內(nèi)戰(zhàn)前的美國，1848-1861》。此書描述了美墨戰(zhàn)爭后，美國社會(huì)如何從戰(zhàn)爭勝利和獲得西部大片領(lǐng)土的狂喜之中，迅速墜入內(nèi)戰(zhàn)的黑暗深淵。美國自身的歷史也在提示，重新?lián)肀У蹏髁x、悍然擴(kuò)張領(lǐng)土絕非福音，即使僥幸成功，恐怕也不會(huì)像特朗普想象的那樣開啟美國的“黃金時(shí)代”，反而可能會(huì)給本已高度極化的美國社會(huì)和美國政治以“最后一擊”。

在美國歷史中，領(lǐng)土擴(kuò)張稱得上是一門獨(dú)特的政治學(xué)。歸根到底，為什么帝國會(huì)擁有多種多樣的政治體制，就在于政治共同體在擴(kuò)張時(shí)總要平衡增量和存量之間的復(fù)雜關(guān)系。從增量上看，要想領(lǐng)土擴(kuò)張成為收益而不是包袱，往往需要將新領(lǐng)土納入既有的政治體系，使其享有權(quán)利、形成認(rèn)同，以此充分動(dòng)員新領(lǐng)土上的人民和資源，增強(qiáng)總體國力；從存量上看，新領(lǐng)土又往往意味著政治體系中的新來者，其有可能打破現(xiàn)有的政治平衡，有利于某一政治力量而不利于另一政治力量。矛盾的出現(xiàn)和加劇甚至可能導(dǎo)致政治共同體陷入危機(jī)。

歷史上，不管是路易斯安納購地還是美墨戰(zhàn)爭，如何安排新獲得領(lǐng)土都成為美國政治的焦點(diǎn)和難題。1820年的“密蘇里妥協(xié)”實(shí)質(zhì)上確立了“聯(lián)邦每加入一個(gè)蓄奴州，就要加入一個(gè)自由州，反之亦然”的原則。1850年妥協(xié)則是在承認(rèn)加利福尼亞自由州身份的同時(shí)，保證聯(lián)邦政府不干涉新墨西哥領(lǐng)地和猶他領(lǐng)地的蓄奴問題。一旦試圖像1954年的《堪薩斯-內(nèi)布拉斯加法案》那樣突破“密蘇里妥協(xié)”，以“人民主權(quán)”的名義在北緯36.5度線以北拓展蓄奴州的空間，就會(huì)就會(huì)引發(fā)政治危機(jī)乃至內(nèi)戰(zhàn)。

即使是在美國國內(nèi)政治斗爭不那么尖銳的時(shí)期，在領(lǐng)土上設(shè)立新的州也尤其需要平衡。1959年，夏威夷和阿拉斯加之所以被共同接納為新州，也是因?yàn)闀r(shí)人認(rèn)為夏威夷將是共和黨的堡壘，阿拉斯加將是民主黨的堡壘，雙方同時(shí)建州將有利于平衡。當(dāng)然，后來的歷史證明，上述預(yù)測(cè)與現(xiàn)實(shí)完全相反，但平衡卻奇妙地維持了下來。

在地圖上，如果特朗普開疆拓土的主張得以落實(shí)，美國將一舉成為幅員2150萬平方公里、雄踞北美的龐然巨物。然而，特朗普政府背后的共和黨特別是其中的MAGA派（即“讓美國再次偉大”，Make America Great Again）真的愿意看到這一景象嗎？

單就加拿大而論，如果其以單一實(shí)體的身份成為美國的第51個(gè)州，那么其將以4000萬人口的規(guī)模成為超越約3900萬人的加利福尼亞，成為美國第一大州。其將擁有2個(gè)參議院席位和52個(gè)眾議院席位。考慮到加拿大的意識(shí)形態(tài)明顯偏向自由主義，未來美國民主黨很可能擁有“加拿大州”的全部兩個(gè)參議院席位和3/4的眾議院席位，這會(huì)使得共和黨未來更難掌控國會(huì)特別是眾議院。如果加拿大并非以單一實(shí)體身份加入美國，而是建立多個(gè)州，那么共和黨在參議院也將面臨極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。至于格陵蘭，如果其最終選擇成為美國的一個(gè)州，那么其政治立場(chǎng)很可能類似于夏威夷，成為民主黨的新堡壘。就此而言，開疆拓土或許能讓美國“重新成長”，但恐怕將為特朗普主義帶來政治末日。

當(dāng)然，還有一種選擇就是讓被吞并的加拿大和格陵蘭像關(guān)島或者波多黎各那樣，永遠(yuǎn)安居于非合并建制屬地的地位。然而這一方面意味著美國并未將它們視為不可分割的一部分，之后它們?cè)诜ɡ砩弦餐耆袡?quán)像菲律賓、帕勞、密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島那樣最終選擇獨(dú)立。另一方面也意味著美國必須長期剝奪4000多萬人的關(guān)鍵政治權(quán)利，其成本和影響恐怕也難以估量?？梢哉f，如果做出這種選擇，還不如一開始就不要生事。

（肖河，中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員、外交政策研究室主任；周靖堯，中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所外交政策研究室研究助理）