特朗普  新華社 資料圖

1月24日，特朗普再次提到，如果加拿大成為美國(guó)“第51個(gè)州”，加拿大人將享受大幅稅收減免。另?yè)?jù)《金融時(shí)報(bào)》24日引述歐洲官員的話報(bào)道，丹麥?zhǔn)紫喔ダ诐衫锟松c特朗普通話談及格陵蘭島時(shí)，雙方語(yǔ)氣十分激烈，特朗普?qǐng)?jiān)稱(chēng)他很認(rèn)真也決心要接管格陵蘭島。而歐盟軍事委員會(huì)主席布里格在25日德媒《星期日世界報(bào)》刊出的一篇訪談中則表示，未來(lái)考慮在格陵蘭島駐扎歐盟士兵是完全合理的。

此前，特朗普和他的團(tuán)隊(duì)成員已經(jīng)反復(fù)表露開(kāi)疆拓土的野心，話鋒直指格陵蘭島、巴拿馬運(yùn)河以及整個(gè)加拿大。在1月20日的就職典禮演講時(shí)，特朗普也提到，“美國(guó)將再次以不斷成長(zhǎng)的國(guó)家自視”。對(duì)于何謂“成長(zhǎng)”，則包括財(cái)富的巨大增長(zhǎng)、領(lǐng)土的顯著擴(kuò)大以及預(yù)期之前所未見(jiàn)的提升。在當(dāng)代美國(guó)政治話語(yǔ)中，財(cái)富的增長(zhǎng)和預(yù)期的提升不過(guò)老生常態(tài)，唯獨(dú)領(lǐng)土的增長(zhǎng)卻讓美國(guó)和全世界聽(tīng)出了時(shí)空錯(cuò)亂之感。

在舉世矚目的美國(guó)總統(tǒng)就職典禮上大談“拓土論”，不由讓人懷疑，特朗普的擴(kuò)張主義話語(yǔ)是不是比大家想的要稍微嚴(yán)肅一點(diǎn)？然而，如果真的嚴(yán)肅對(duì)待特朗普的“拓土論”，那么即使不考慮其他國(guó)家的反抗和國(guó)際社會(huì)的反對(duì)，也有一系列需要研究的新問(wèn)題。其中就包括——美國(guó)現(xiàn)有的政治體制能否容納這些新領(lǐng)土，如何容納這些新領(lǐng)土，以及如何在政治上消化這些新領(lǐng)土？如果特朗普對(duì)這些問(wèn)題的答案都有清楚的了解的話，他還會(huì)“很認(rèn)真”地想讓美國(guó)疆土“不斷成長(zhǎng)”嗎？

美國(guó)在巧取豪奪的擴(kuò)張史中形成的復(fù)合領(lǐng)土制度

第二次大戰(zhàn)結(jié)束之后的近八十年中，美國(guó)雖然一直奉行霸權(quán)主義的外交政策，也不時(shí)入侵和管控他國(guó)領(lǐng)土，但到底是沒(méi)敢越過(guò)直接開(kāi)疆拓土的“底線”，這也使得國(guó)際社會(huì)甚至是美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)其歷史上難以饕足的擴(kuò)張胃口、對(duì)眾多原住民的血腥屠殺以及無(wú)所不用其極的巧取豪奪有所淡忘。

雖然現(xiàn)在華盛頓內(nèi)外不少人對(duì)特朗普的“拓土論”大表驚詫?zhuān)J(rèn)為其違背了美國(guó)政治和外交的基本準(zhǔn)則，根本沒(méi)有現(xiàn)實(shí)可行性。然而美國(guó)在二百年內(nèi)就從區(qū)區(qū)的新英格蘭十三州擴(kuò)張為橫跨美洲大陸的龐然大物，其政治體制早就對(duì)如何制度化地?cái)U(kuò)張領(lǐng)土有了成熟規(guī)定。在20世紀(jì)初，以麥金萊、老羅斯福、馬漢、赫斯特、普利策等政治家、軍人和媒體大亨為代表的政治力量，又掀起了帝國(guó)主義式的擴(kuò)張浪潮。這些歷史都在美國(guó)的政治體制上留下了深刻烙印，使美國(guó)的領(lǐng)土制度充滿了“南人南制，北人北制”的帝國(guó)氣象，并一直延續(xù)到今天。

美國(guó)領(lǐng)土或者說(shuō)屬地（territory）的地位可以用兩把標(biāo)尺來(lái)衡量。第一把標(biāo)尺是是否依據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的領(lǐng)地合并法案，完全適用美國(guó)憲法及其司法體系。如果完全適用，則為合并屬地（incorporated territory）,如果并非完全適用，則為未合并屬地（unincorporated territory）。

第二把標(biāo)尺是是否為美國(guó)國(guó)會(huì)以特定的行政組織法所承認(rèn)，并據(jù)此建立自治政府。如果是，則為建制屬地（organized territory），如果不是，則為非建制屬地（unorganized territory）。

其中，是否為合并屬地更為重要，因?yàn)槌蔀楹喜俚叵喈?dāng)于購(gòu)買(mǎi)了“單程車(chē)票”，此后即是美國(guó)領(lǐng)土不可分割的一部分。反之，如果只是非合并屬地，那么在理論上其未來(lái)的法律地位仍有多種可能，包括成為獨(dú)立國(guó)家。是否為建制屬地則關(guān)乎該領(lǐng)土的自治程度。如果是非建制屬地，其往往擁有一位由聯(lián)邦行政部門(mén)指派的最高長(zhǎng)官，指派人往往是總統(tǒng)本人。如果是建制屬地，其立法、行政和司法機(jī)構(gòu)則由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生。

這兩把標(biāo)尺可以把美國(guó)領(lǐng)土分為四類(lèi)：第一類(lèi)是建制合并屬地，其可被稱(chēng)為“美國(guó)本部”，即美國(guó)的50個(gè)州，它們構(gòu)成了美國(guó)領(lǐng)土的絕大部分。

第二類(lèi)是非建制合并屬地，這類(lèi)領(lǐng)土在美國(guó)歷史上經(jīng)常出現(xiàn)。它們往往是美國(guó)以“購(gòu)買(mǎi)”或者戰(zhàn)爭(zhēng)方式奪得的、與已有各州毗鄰的土地，但因各類(lèi)原因尚未建州，有時(shí)這類(lèi)屬地也會(huì)被稱(chēng)為“準(zhǔn)州”。例如，在1850—1853年間，美國(guó)就擁有包括俄勒岡領(lǐng)地、猶他領(lǐng)地和新墨西哥領(lǐng)地在內(nèi)的5塊非建制合并領(lǐng)土。不過(guò)，也不是所有的未建制和并屬地都會(huì)最終成為州。無(wú)人居住的巴爾米拉環(huán)礁就是美國(guó)在太平洋上的一塊非建制合并屬地，其由美國(guó)內(nèi)政部管轄。

第三類(lèi)是建制未合并屬地。它們擁有除國(guó)防、外交權(quán)之外的廣泛自治權(quán)，但是不能完全享受美國(guó)憲法規(guī)定的權(quán)利，特別是沒(méi)有聯(lián)邦選舉權(quán)。它們?cè)诿绹?guó)國(guó)會(huì)沒(méi)有參眾議員席位，也不能向選舉人團(tuán)派出代表，但可以向國(guó)會(huì)派出沒(méi)有選舉權(quán)的代表。

第四類(lèi)非建制未合并屬地。除了美屬薩摩亞之外，它們大部分是無(wú)人居住的島嶼和環(huán)礁。不過(guò)，美屬薩摩亞實(shí)際上也有選舉產(chǎn)生的行政和立法機(jī)構(gòu)，但其是由美國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)而非國(guó)會(huì)授權(quán)，因而在法律上仍然是未建制屬地。

當(dāng)前，美國(guó)在50個(gè)州以外，共有14塊非合并屬地，其中關(guān)島、北馬里亞納群島、波多黎各和美屬維爾京群島是四塊建制屬地；美屬薩摩亞、中途島、威克島等九塊領(lǐng)土是非建制屬地。此外值得一提的是，美國(guó)首都所在的華盛頓特區(qū)是一塊極為特殊的屬地，其是根據(jù)憲法而非國(guó)會(huì)組織法建立，作為屬地也沒(méi)有獲得參眾兩院議員席位的權(quán)利。因此，在美國(guó)國(guó)會(huì)中，共有六名沒(méi)有投票權(quán)的屬地代表，他們分別來(lái)自華盛頓特區(qū)、4塊建制非合并屬地以及美屬薩摩亞。

美國(guó)如真冒天下之大不韙，它會(huì)怎么操作？

美國(guó)國(guó)務(wù)卿魯比奧此前在參議院聽(tīng)證時(shí)表示，美國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)后建立起的一整套國(guó)際體系，已經(jīng)被其他國(guó)家“武器化”并拿來(lái)對(duì)付美國(guó)，因此美國(guó)應(yīng)當(dāng)采取措施顛覆整個(gè)戰(zhàn)后國(guó)際體系。雖然對(duì)于到底要顛覆哪些國(guó)際秩序，魯比奧語(yǔ)焉不詳，但是從美國(guó)的一貫無(wú)視包括尊重各國(guó)主權(quán)在內(nèi)的聯(lián)合國(guó)基本原則來(lái)看，未來(lái)美國(guó)可能不憚?dòng)诠惶魬?zhàn)最基本的國(guó)際秩序，不惜為了一己私利而加劇地區(qū)局勢(shì)緊張，甚至破壞世界和平與穩(wěn)定。

鑒于此，可能我們有必要假設(shè)，如果未來(lái)特朗普政府真的要冒天下之大不韙實(shí)現(xiàn)其“帝國(guó)野心”，那么按照美國(guó)現(xiàn)行政治體制，格陵蘭、巴拿馬運(yùn)河和加拿大會(huì)以何種方式和地位成為美國(guó)領(lǐng)土的一部分呢？要想回答這一問(wèn)題，可以參考美國(guó)領(lǐng)土擴(kuò)張和管理史上的成例。

首先，美國(guó)的領(lǐng)土擴(kuò)張有三種主要形式：第一是通過(guò)購(gòu)地（purchase）案從其他國(guó)家手中購(gòu)買(mǎi)；第二是以武力擊敗其他國(guó)家，而后通過(guò)條約實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏谌菄?guó)會(huì)通過(guò)合并(annexation)案，兼并其他至少名義上的獨(dú)立國(guó)家。

其次，美國(guó)新納入的領(lǐng)土往往也有四種命運(yùn)：第一是被認(rèn)定為合并屬地并迅速建州，成為美國(guó)不可分割的一部分，且全面享有憲法權(quán)利；第二是被認(rèn)定為合并屬地，但建州步伐緩慢，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不能直接影響美國(guó)聯(lián)邦政局；第三是被認(rèn)定為非合并屬地，但獲得建制屬地地位，擁有廣泛自治權(quán)；第四是認(rèn)定為非合并屬地，且未獲得建制屬地地位，由美國(guó)聯(lián)邦政府直接管轄。

格陵蘭當(dāng)前是丹麥的一部分，但擁有高度自治的政府，且當(dāng)?shù)鼐用裼幸欢ǔ潭鹊莫?dú)立傾向。如果特朗普想將格陵蘭納入掌中，第一種辦法就是如其宣稱(chēng)的那樣直接向丹麥購(gòu)買(mǎi)。事實(shí)上，當(dāng)前的美屬維爾京群島正是1917年購(gòu)自丹麥。在1946年，美國(guó)杜魯門(mén)政府也向丹麥提出過(guò)購(gòu)買(mǎi)格陵蘭的要求。就此而言，特朗普購(gòu)買(mǎi)格陵蘭的想法雖然有種時(shí)空錯(cuò)亂的離譜感，但錯(cuò)亂的時(shí)間倒也不算特別長(zhǎng)。

第二種辦法就是先支持格陵蘭獨(dú)立，然后再兼并名義上獨(dú)立的“格陵蘭共和國(guó)”。歷史上，美國(guó)有過(guò)多次兼并共和國(guó)的歷史，包括1791年兼并佛蒙特共和國(guó)，1845年兼并德克薩斯共和國(guó)，1898年兼并夏威夷共和國(guó)。

第三種方法就是以武力從丹麥直接奪取。對(duì)比而言，直接武力奪取的合法性代價(jià)太高，考慮到美國(guó)已經(jīng)在格陵蘭擁有軍事基地，這么做的邊際收益也不高。

此外，即使特朗普政府不介意用金錢(qián)購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)土的合法性問(wèn)題，且丹麥政府愿意啟動(dòng)全民公投來(lái)轉(zhuǎn)移格陵蘭主權(quán)，格陵蘭自治政府也不大可能坐視丹麥用前者的主權(quán)歸屬來(lái)為自身謀利，因此格陵蘭先行宣布獨(dú)立，然后再并入美國(guó)恐怕是更為可能的路徑。

至于格陵蘭加入美國(guó)之后的法律地位，則在很大程度上要取決于格陵蘭居民的意愿。在地理上，格陵蘭相對(duì)于美國(guó)本土的位置與阿拉斯加有些類(lèi)似；如果加拿大與美國(guó)合并，更是相當(dāng)于直接接壤。這是格陵蘭建州的有利條件。但是另一方面，格陵蘭島上的居民主要是原住民因紐特人，在文化上相對(duì)于美國(guó)本土更接近于夏威夷或者波多黎各。夏威夷從成為美國(guó)屬地到最終建州，經(jīng)歷了60年時(shí)間；波多黎各雖然有300多萬(wàn)人口，比美國(guó)18個(gè)州的人口都要多，也一直存在較強(qiáng)的建州呼聲，但是在六次公投中贊成建州的意見(jiàn)始終沒(méi)有占據(jù)絕對(duì)多數(shù)。在2020年第第六次公投中，投票支持波多黎各成為美國(guó)一州的占總票數(shù)的52.35%，反對(duì)的為47.7%。在1959年夏威夷的建州公投中，贊成票的比例則達(dá)到94.3%。正是因?yàn)榻ㄖ莶⒎遣ǘ嗬韪鞯膲旱剐悦褚猓绹?guó)國(guó)會(huì)也一直沒(méi)有采取行動(dòng)。考慮到格陵蘭的因紐特居民高度認(rèn)可自身的獨(dú)特族群身份，其可能并不愿意作為州加入美國(guó)，而會(huì)滿足于非合并建制領(lǐng)地的身份。

巴拿馬運(yùn)河則相對(duì)容易分析，因?yàn)槠湓?903年到1979年間一直是美國(guó)的非建制未合并屬地。作為非建制土地，巴拿馬運(yùn)河由美國(guó)總統(tǒng)直接任命的來(lái)自美國(guó)陸軍工兵部隊(duì)的總督管理。對(duì)于巴拿馬運(yùn)河區(qū)，特朗普政府并未表現(xiàn)出購(gòu)買(mǎi)的興趣，運(yùn)河區(qū)也不大可能走先獨(dú)立后兼并的道路，因而最有可能的情況是美國(guó)以外交或武力方式逼迫巴拿馬以條約方式再度轉(zhuǎn)交運(yùn)河區(qū)主權(quán)。

加拿大則不同于格陵蘭和巴拿馬運(yùn)河，其是一個(gè)領(lǐng)土廣闊的獨(dú)立國(guó)家。美國(guó)要么直接以兼并的方式將加拿大整體納入，要么以武力迫使加拿大逐次讓出領(lǐng)土?？紤]到加拿大的地理距離、文化屬性，以及特朗普“讓加拿大成為美國(guó)第51個(gè)州”的表態(tài)，其無(wú)疑將成為美國(guó)的建制合并屬地，并迅速建州。唯一的問(wèn)題就是這么寬廣的領(lǐng)土?xí)?gòu)成幾個(gè)州？如果是直接兼并，那么或許是一個(gè)州，如果是漸次獲得，那么可能出現(xiàn)多個(gè)州。

需要指出的是，如果美國(guó)真地是以武力消滅抵抗、奪取領(lǐng)土，那么無(wú)論是格陵蘭、巴拿馬運(yùn)河還是加拿大，那么在戰(zhàn)后的一段時(shí)間內(nèi)都將成為美國(guó)的非建制未合并屬地。期間，這些領(lǐng)土將會(huì)由美國(guó)行政部門(mén)特別是國(guó)防部下設(shè)的民事部門(mén)管理。1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)奪得的波多黎各、菲律賓和古巴都由陸軍部長(zhǎng)辦公室下設(shè)的關(guān)稅和離島事務(wù)局管轄，直至1915年相關(guān)職權(quán)才移交給內(nèi)政部。第二次世界大戰(zhàn)后，在1950年前關(guān)島也是由海軍部管理。

美國(guó)“重新成長(zhǎng)”或成特朗普主義的政治末日

美國(guó)著名歷史學(xué)家戴維·波特生前的最后一部著作題為《危機(jī)將至：內(nèi)戰(zhàn)前的美國(guó)，1848-1861》。此書(shū)描述了美墨戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)社會(huì)如何從戰(zhàn)爭(zhēng)勝利和獲得西部大片領(lǐng)土的狂喜之中，迅速墜入內(nèi)戰(zhàn)的黑暗深淵。美國(guó)自身的歷史也在提示，重新?lián)肀У蹏?guó)主義、悍然擴(kuò)張領(lǐng)土絕非福音，即使僥幸成功，恐怕也不會(huì)像特朗普想象的那樣開(kāi)啟美國(guó)的“黃金時(shí)代”，反而可能會(huì)給本已高度極化的美國(guó)社會(huì)和美國(guó)政治以“最后一擊”。

在美國(guó)歷史中，領(lǐng)土擴(kuò)張稱(chēng)得上是一門(mén)獨(dú)特的政治學(xué)。歸根到底，為什么帝國(guó)會(huì)擁有多種多樣的政治體制，就在于政治共同體在擴(kuò)張時(shí)總要平衡增量和存量之間的復(fù)雜關(guān)系。從增量上看，要想領(lǐng)土擴(kuò)張成為收益而不是包袱，往往需要將新領(lǐng)土納入既有的政治體系，使其享有權(quán)利、形成認(rèn)同，以此充分動(dòng)員新領(lǐng)土上的人民和資源，增強(qiáng)總體國(guó)力；從存量上看，新領(lǐng)土又往往意味著政治體系中的新來(lái)者，其有可能打破現(xiàn)有的政治平衡，有利于某一政治力量而不利于另一政治力量。矛盾的出現(xiàn)和加劇甚至可能導(dǎo)致政治共同體陷入危機(jī)。

歷史上，不管是路易斯安納購(gòu)地還是美墨戰(zhàn)爭(zhēng)，如何安排新獲得領(lǐng)土都成為美國(guó)政治的焦點(diǎn)和難題。1820年的“密蘇里妥協(xié)”實(shí)質(zhì)上確立了“聯(lián)邦每加入一個(gè)蓄奴州，就要加入一個(gè)自由州，反之亦然”的原則。1850年妥協(xié)則是在承認(rèn)加利福尼亞自由州身份的同時(shí)，保證聯(lián)邦政府不干涉新墨西哥領(lǐng)地和猶他領(lǐng)地的蓄奴問(wèn)題。一旦試圖像1954年的《堪薩斯-內(nèi)布拉斯加法案》那樣突破“密蘇里妥協(xié)”，以“人民主權(quán)”的名義在北緯36.5度線以北拓展蓄奴州的空間，就會(huì)就會(huì)引發(fā)政治危機(jī)乃至內(nèi)戰(zhàn)。

即使是在美國(guó)國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)不那么尖銳的時(shí)期，在領(lǐng)土上設(shè)立新的州也尤其需要平衡。1959年，夏威夷和阿拉斯加之所以被共同接納為新州，也是因?yàn)闀r(shí)人認(rèn)為夏威夷將是共和黨的堡壘，阿拉斯加將是民主黨的堡壘，雙方同時(shí)建州將有利于平衡。當(dāng)然，后來(lái)的歷史證明，上述預(yù)測(cè)與現(xiàn)實(shí)完全相反，但平衡卻奇妙地維持了下來(lái)。

在地圖上，如果特朗普開(kāi)疆拓土的主張得以落實(shí)，美國(guó)將一舉成為幅員2150萬(wàn)平方公里、雄踞北美的龐然巨物。然而，特朗普政府背后的共和黨特別是其中的MAGA派（即“讓美國(guó)再次偉大”，Make America Great Again）真的愿意看到這一景象嗎？

單就加拿大而論，如果其以單一實(shí)體的身份成為美國(guó)的第51個(gè)州，那么其將以4000萬(wàn)人口的規(guī)模成為超越約3900萬(wàn)人的加利福尼亞，成為美國(guó)第一大州。其將擁有2個(gè)參議院席位和52個(gè)眾議院席位。考慮到加拿大的意識(shí)形態(tài)明顯偏向自由主義，未來(lái)美國(guó)民主黨很可能擁有“加拿大州”的全部?jī)蓚€(gè)參議院席位和3/4的眾議院席位，這會(huì)使得共和黨未來(lái)更難掌控國(guó)會(huì)特別是眾議院。如果加拿大并非以單一實(shí)體身份加入美國(guó)，而是建立多個(gè)州，那么共和黨在參議院也將面臨極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。至于格陵蘭，如果其最終選擇成為美國(guó)的一個(gè)州，那么其政治立場(chǎng)很可能類(lèi)似于夏威夷，成為民主黨的新堡壘。就此而言，開(kāi)疆拓土或許能讓美國(guó)“重新成長(zhǎng)”，但恐怕將為特朗普主義帶來(lái)政治末日。

當(dāng)然，還有一種選擇就是讓被吞并的加拿大和格陵蘭像關(guān)島或者波多黎各那樣，永遠(yuǎn)安居于非合并建制屬地的地位。然而這一方面意味著美國(guó)并未將它們視為不可分割的一部分，之后它們?cè)诜ɡ砩弦餐耆袡?quán)像菲律賓、帕勞、密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島那樣最終選擇獨(dú)立。另一方面也意味著美國(guó)必須長(zhǎng)期剝奪4000多萬(wàn)人的關(guān)鍵政治權(quán)利，其成本和影響恐怕也難以估量。可以說(shuō)，如果做出這種選擇，還不如一開(kāi)始就不要生事。

（肖河，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員、外交政策研究室主任；周靖堯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所外交政策研究室研究助理）