土地財(cái)政深刻影響了中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。圖為2018年8月7日，海航集團(tuán)旗下南海明珠生態(tài)島項(xiàng)目，這里位于?？谖骱０?，總投資約50億元，是海南省大型旅游基礎(chǔ)設(shè)施工程。東方IC 資料圖

如果不考慮軍事、政治等其他重要特征，國家也可以被看成一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織。國家通過各種制度（比如稅收制度、賦役制度、土地制度等）從社會(huì)汲取資源，同時(shí)要支付維持制度運(yùn)作的成本。當(dāng)制度凈收益為正時(shí)，從經(jīng)濟(jì)角度來看，這套制度對國家而言是有效的。

由于種種原因，國家和社會(huì)的收益可能發(fā)生沖突，國家汲取資源的制度安排可能會(huì)阻礙社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長。然而，如果國家維持這套制度的凈收益為正，出于利益的考慮，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長的制度安排就被鎖定了。只有當(dāng)這套制度運(yùn)作的成本上升，或者收益下降，導(dǎo)致制度的凈收益下降時(shí)，制度變革才有經(jīng)濟(jì)上的動(dòng)力。

土地財(cái)政是近二十年中國一個(gè)特殊的現(xiàn)象，曾經(jīng)為中國政府創(chuàng)造了巨大的財(cái)政收入，為城市建設(shè)和發(fā)展提供了資金支持，是過去二十年中國城市化和工業(yè)化發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)。然而，土地財(cái)政也導(dǎo)致了一系列的弊端，難以持續(xù)健康發(fā)展。如何回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，是中國土地制度下一階段要解決的重大問題。

一、土地、人力資本與國民財(cái)富

土地財(cái)政有廣義和狹義兩種理解。廣義的理解是，土地財(cái)政包括國家利用土地獲取的稅賦，包括土地等不動(dòng)產(chǎn)上的相關(guān)稅收以及附著于土地上勞動(dòng)力的勞役等等。狹義的理解是，特指當(dāng)今中國大陸經(jīng)由土地出讓、房地產(chǎn)稅收和土地融資給地方政府帶來的收入。如果不特別說明，本文第二部分及之后的土地財(cái)政，都指狹義的土地財(cái)政。

財(cái)政收入是國家行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)保障，不論是現(xiàn)代國家還是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)帝國，古今中外，莫不如此。農(nóng)業(yè)稅，是將農(nóng)地經(jīng)營產(chǎn)出中的一定比例作為國家的稅收來源；企業(yè)所得稅，不過是將土地上企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)出的一定比例作為國家稅收來源，兩者本質(zhì)上并無差異。財(cái)產(chǎn)稅，則是對土地等不動(dòng)產(chǎn)所開征的持有稅。種莊稼、“種”企業(yè)還是“種”房子，僅僅是土地用途的選擇問題，主要受經(jīng)濟(jì)力量的驅(qū)動(dòng)。工業(yè)革命的出現(xiàn)，對于國家財(cái)政而言，不過是將更多的土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為工業(yè)，從而可以獲取更多的財(cái)政收入。城市化和工業(yè)化的發(fā)展，促進(jìn)了土地等不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的提高，也可以為政府帶來穩(wěn)定的土地財(cái)稅收入。

科學(xué)革命和工業(yè)革命以降，隨著技術(shù)的快速更新和生產(chǎn)組織形式的變化，單位土地面積所能創(chuàng)造出的財(cái)富越來越大。對于國家而言，如何將土地資源配置給那些更能夠創(chuàng)造財(cái)富的企業(yè)，成為土地管理中需要考慮的重要經(jīng)濟(jì)議題。

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，不論是采地制還是土地私有制，都面臨生產(chǎn)技術(shù)水平落后，勞動(dòng)與土地聯(lián)系緊密的特征。絕大多數(shù)情況下，都屬于自然經(jīng)濟(jì)。市場交易范圍小，分工簡單。農(nóng)業(yè)以及附著在土地上的勞動(dòng)力是農(nóng)業(yè)社會(huì)主要的稅賦基礎(chǔ)。當(dāng)然，國家還可以通過直接控制資源而獲得財(cái)政收入，比如鹽鐵官營等等。進(jìn)入土地私有制之后，為了更好的征稅，中國發(fā)展出了人口統(tǒng)計(jì)（黃冊）、土地測量與登記（魚鱗圖冊）等技術(shù)。

近代社會(huì)，隨著科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展，勞動(dòng)力開始逐漸離開農(nóng)業(yè)，勞動(dòng)力能夠創(chuàng)造出來的財(cái)富與土地規(guī)模的關(guān)系開始下降，市場分工增加，市場規(guī)模擴(kuò)大，城市土地和不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格逐漸上升。國家如果想獲得更多的財(cái)政收入，財(cái)產(chǎn)稅、交易稅（契稅、關(guān)稅）、增值稅和所得稅所占的比重開始增長。

現(xiàn)代社會(huì)，勞動(dòng)與土地之間的關(guān)系進(jìn)一步分離，人力資本成為財(cái)富的主要來源。在一片小小的土地上，如果能夠集聚大量優(yōu)質(zhì)的人力資本，就可以創(chuàng)造出巨大的財(cái)富。一棟辦公樓、一個(gè)購物中心創(chuàng)造出來的財(cái)富和稅收是同等面積農(nóng)業(yè)土地的數(shù)萬倍甚至數(shù)十萬倍?？梢灶A(yù)見，作為稅收基礎(chǔ)，土地所占的重要性會(huì)逐漸降低。如下表所示，財(cái)產(chǎn)稅是美國地方政府的重要稅源，1962年財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收的比重為48%，隨著美國產(chǎn)業(yè)逐漸從傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，財(cái)產(chǎn)稅所占的比重逐年下降，2002年僅占地方財(cái)政收入的27.5%。（參見表1）

表1：美國財(cái)產(chǎn)稅占地方各級財(cái)政收入比重。數(shù)據(jù)來源：朱秋霞，《中國土地財(cái)政制度改革研究》，立信會(huì)計(jì)出版社，2007年，頁172。

二、中國歷史上的“土地財(cái)政”

（一）財(cái)政收入最大化

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)帝國，“有土斯有財(cái)”，土地不僅是農(nóng)業(yè)稅收的來源，土地上附著的勞動(dòng)力還是承擔(dān)國家賦役的重要來源。為了獲得更多的財(cái)政收入，國家可以采取提高土地產(chǎn)出或者提高稅率兩種方式。與此同時(shí)，還需要考慮稅收成本和征稅的效率。

就提高土地產(chǎn)出而言，國家面臨兩類選擇，一是擴(kuò)張領(lǐng)土，二是提高土地資源利用效率。領(lǐng)土的增長，可以來自購買，但更常見的是來自戰(zhàn)爭和征服。從中國西周封建諸侯國的戰(zhàn)爭到近代西歐列強(qiáng)的殖民戰(zhàn)爭，莫不如此。只到二戰(zhàn)之后，通過武力強(qiáng)占其他國家的領(lǐng)土才在國際上不具有正當(dāng)性。提高土地資源的利用效率，既包括采取激勵(lì)措施，將低經(jīng)濟(jì)價(jià)值的荒地、灘涂、山林墾殖為可利用的耕地，通過灌溉設(shè)施將旱地變?yōu)樗锏葌鹘y(tǒng)措施；也包括在農(nóng)地、工業(yè)用地、住宅用地和商業(yè)用地等不同性質(zhì)土地之間轉(zhuǎn)換土地用途等現(xiàn)代措施。在現(xiàn)代社會(huì)，提高土地資源的配置效率，可以通過行政分配或者市場機(jī)制，將土地資源從低效率的使用者向高效率的使用者轉(zhuǎn)移。

給定國家的總產(chǎn)出，財(cái)政收入不過是將總產(chǎn)出的一定比例收歸政府。如果僅從正式稅收的角度來看，將涉及征稅比率、稅源、征稅方式、征稅技術(shù)和稅收成本等。如果不考慮征稅成本，對國家而言，稅率固然越高越好。然而，“苛政猛于虎”，隨著稅率的提升，征稅成本會(huì)隨之上升。在傳統(tǒng)的帝制國家，比如傳統(tǒng)中國，農(nóng)業(yè)稅率一般不高于10%。一旦高于15%，征稅成本就會(huì)急劇提高。只有在民主國家和公共財(cái)政體系建構(gòu)之后，財(cái)政取之于民，用之于民，人民才愿意繳納更多的稅收。

然而，除了正式稅收之外，國家還有其他方式汲取資源。鹽鐵官營，是國家控制經(jīng)濟(jì)命脈以謀取收益的一個(gè)案例；工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，是全能國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物；國家控制土地的出租和買賣從而獲得收入，通過低價(jià)征地、高價(jià)出讓的方式獲得財(cái)政收入，只是“國家以其他方式汲取資源”這個(gè)模式在今天中國的再現(xiàn)。

16世紀(jì)之后，科學(xué)革命、工業(yè)革命和資本主義的發(fā)展逐步席卷全球，古老的中國面臨巨大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以農(nóng)耕為主的經(jīng)濟(jì)體系和稅收體系完全不能適應(yīng)時(shí)代的要求。隨著西歐經(jīng)濟(jì)的快速增長，曾經(jīng)領(lǐng)先過的農(nóng)耕中國，到19世紀(jì)后，相對西歐的落后越來越大。18世紀(jì)初，中國經(jīng)濟(jì)占世界經(jīng)濟(jì)總量的三分之一左右，然而幾次與西歐國家戰(zhàn)爭的失敗，讓中國認(rèn)識到了與世界領(lǐng)先者之間的差距。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，是中國士大夫階級對工業(yè)化和現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)回應(yīng)，雖然失敗，但中國的民族工業(yè)開始發(fā)展起來。

不過，中國的工業(yè)化和現(xiàn)代化是一個(gè)漫長的過程，到了1949年，中國經(jīng)濟(jì)占世界經(jīng)濟(jì)的比重跌至4.2%，1978年也只有4.9%。改革開放之后，中國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，城市化和工業(yè)化得到了快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)在GDP的比重，以及農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)業(yè)相關(guān)稅收占總稅收的比重急劇下降。城市和工商業(yè)成為中國經(jīng)濟(jì)的主要部分，國家的稅收來源重點(diǎn)也是城市和工商業(yè)。只要將土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為工商業(yè)和城市用途，就能帶來經(jīng)濟(jì)和稅收的增長。

由于農(nóng)業(yè)稅的比重逐漸降低，而征收農(nóng)業(yè)稅的成本逐年提高，2003年，中國取消了實(shí)施了數(shù)千年的皇糧國稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），并同時(shí)免除了相應(yīng)的三提五統(tǒng)等農(nóng)業(yè)附加費(fèi)。與此同時(shí)，中國的稅收不但沒有因此而下降，反而逐年率創(chuàng)歷史新高。因?yàn)橹袊某鞘泻凸ど虡I(yè)經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展。

（二）從封建制到土地私有制：土地市場出現(xiàn)

傳統(tǒng)社會(huì)（農(nóng)業(yè)社會(huì)）在生產(chǎn)條件變化緩慢的情況下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的最優(yōu)土地規(guī)模不會(huì)有太大變化。比如石器時(shí)代、青銅器時(shí)代等等，以人力和畜力為主，勞動(dòng)力能夠經(jīng)營的最大土地規(guī)模非常有限。在這個(gè)階段，勞動(dòng)力少而土地多，一般采用的是三年輪作的方式（簡單的說，土地復(fù)種指數(shù)是1/3）。隨著技術(shù)水平的提高和人口增加，慢慢地人多地少，土地耕作方式也必須發(fā)生變化，土地復(fù)種指數(shù)逐漸上升到1/2、1、2，土地復(fù)種指數(shù)越高，土地利用效率就越高。玉米、土豆和紅薯的引進(jìn)，早稻、晚稻等新品種的出現(xiàn)和化肥、除蟲劑等農(nóng)業(yè)科技的發(fā)明，為人口的增加和勞動(dòng)力在單位面積土地上集約使用創(chuàng)造了可能。

“井田制”是上古時(shí)期的產(chǎn)物，簡而言之，是用計(jì)劃的方式分配農(nóng)地資源給農(nóng)戶，農(nóng)戶通過為公地提供勞動(dòng)的方式來為領(lǐng)主提供實(shí)物地租。此時(shí)人少地多，土地利用效率低。輪種是常見的耕種方式，復(fù)種指數(shù)大約在1/3。很顯然，隨著人口的增長，這種模式馬上面臨土地不足以分配的困難。此外，實(shí)物地租的效率也很低下。隨著公田的廢除和編戶齊民，民眾通過納稅的方式來解決政府財(cái)政收入問題。雖然弊端和爭議很多，比如很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)私有制與土地市場導(dǎo)致了土地兼并和兩極分化，“富者阡陌連田，貧者無立錐之地”，社會(huì)動(dòng)蕩等等，但是這種方式與井田制相比，無疑有助于土地利用效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。

土地市場交易的好處，是能夠讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，將土地配置到最有效的勞動(dòng)者手中。如果不考慮交易成本，市場出清將會(huì)在土地邊際產(chǎn)出相等的情況下出現(xiàn)，此時(shí)無疑是勞動(dòng)力和土地利用效率和配置效率最高的時(shí)期。土地私有的好處是增強(qiáng)了地權(quán)穩(wěn)定性，保護(hù)了勞動(dòng)者的積極性。在公田上偷懶是理性人的選擇，從古至今還未曾改變過。但是為自己干肯定比為公家干努力的多，這個(gè)也已經(jīng)是常識。

（三）數(shù)字化管理的困難與“農(nóng)本工商末”

然而，此時(shí)的困難在于如何有效的獲得財(cái)政收入。由于井田制已經(jīng)取消，方方正正的地塊在市場交易的情況下逐漸變得不規(guī)則和零碎化，增加了土地測量的難度；至于測度土地上的產(chǎn)出，在當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件下成本過于高昂，從而無法執(zhí)行。另外，此時(shí)單位面積的土地產(chǎn)出非常低，勞動(dòng)力比土地更為稀缺，價(jià)格也更高。

在秦以后很長的一段時(shí)間內(nèi)，土地的相對價(jià)格都遠(yuǎn)低于其他勞動(dòng)生產(chǎn)資料。比如漢朝大約3000錢一畝地，此時(shí)的“大婢”一人值2萬，馬一匹值4000錢，地價(jià)不過略高于一年的糧食產(chǎn)量的價(jià)格。很顯然，對于征稅而言，人頭稅（賦）比土地稅更重是更經(jīng)濟(jì)的做法。當(dāng)代學(xué)界僅僅考察國家的土地稅收，忽略了農(nóng)民的勞役負(fù)擔(dān)和隱性攤派，大大低估了國家的稅賦收入和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，如果人口流動(dòng)而不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則會(huì)大大增加征稅的難度，那么，將勞動(dòng)力固定在農(nóng)業(yè)土地上的制度安排就會(huì)自然而然地出現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營可以將農(nóng)民附著于土地上，稅基廣、易計(jì)量、稅收成本低，因此對國家而言，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)是更加穩(wěn)定的稅賦來源。相對而言，商業(yè)對土地的依附小，更容易流動(dòng)，官僚機(jī)構(gòu)對其控制能力弱，因此不是低成本的稅源。對于農(nóng)業(yè)帝國而言，出于財(cái)政的考慮，“農(nóng)本工商末”成為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中國的主流意識形態(tài)，輔之以相應(yīng)的歧視性管理政策。相比農(nóng)業(yè)，商業(yè)有更高的收益，然而受到國家政治上的歧視，“以末致富，以本守之”，商業(yè)的積累往往又投資于土地，成為傳統(tǒng)中國的常見現(xiàn)象。明清以來，“耕讀傳家”、“學(xué)而優(yōu)則仕”，士農(nóng)工商中，士、農(nóng)優(yōu)先，商居末流。有學(xué)者曾經(jīng)推論，明清對商人的歧視是導(dǎo)致中國沒有出現(xiàn)資本主義和工業(yè)革命的重要原因。

農(nóng)業(yè)稅是一種所得稅，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得與農(nóng)地質(zhì)量和農(nóng)地面積緊密相關(guān)。因此可以想見，對于不同質(zhì)量的土地，需要征收不同的稅收，同時(shí)，土地的面積也是重要的問題。在傳統(tǒng)中國的官僚體系下，“皇權(quán)不下縣”（至少在宋朝之后就已經(jīng)定型），正式官僚人數(shù)不多，在當(dāng)時(shí)的技術(shù)手段下難以管理如此龐大的帝國，如何知道土地的面積和質(zhì)量呢？這是困難的問題，黃仁宇先生說中國不善于數(shù)目字管理，或許他說的不錯(cuò)，畢竟以德治國是中國的傳統(tǒng)美德。但是，傳統(tǒng)中國并非沒有數(shù)目字管理的工具，就歷史記載，黃冊（管人口統(tǒng)計(jì)）和魚鱗冊（地籍管理工具，因?yàn)樯婕巴恋厮闹?，形狀如魚鱗，也稱魚鱗冊）是兩個(gè)重要的工具。

（四）重農(nóng)抑商的公共政策與農(nóng)業(yè)中國的興衰

過于重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（稅收），可能阻礙了工商業(yè)和其他技術(shù)的發(fā)展。就農(nóng)業(yè)技術(shù)而言，傳統(tǒng)中國達(dá)到了其他國家和地區(qū)難以企及的高度。增加的農(nóng)業(yè)剩余支持了文學(xué)和藝術(shù)的發(fā)展，中國在公元1500年之前的很長一段時(shí)間一直領(lǐng)先世界，漢唐盛世，萬國來朝，農(nóng)業(yè)中國不但在技術(shù)積累，而且在經(jīng)濟(jì)實(shí)力都遙遙領(lǐng)先。當(dāng)乾隆與英國使臣見面時(shí)，這種大國心態(tài)表露無疑，一直到鴉片戰(zhàn)爭開始，中國才逐漸承認(rèn)自己已經(jīng)落后于世界。

但是，傳統(tǒng)的重農(nóng)輕商的風(fēng)氣已經(jīng)歷經(jīng)千年而扎根于政府和民間文化中，并形成了一系列的重農(nóng)抑商的公共政策，這就導(dǎo)致了對工商業(yè)的投資激勵(lì)不足。當(dāng)然，既然存在政府管制，必然就會(huì)出現(xiàn)大量的尋租機(jī)會(huì)，給投機(jī)者帶來高風(fēng)險(xiǎn)的高回報(bào)。因此，工商業(yè)投資一直以來都有利可圖——同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)巨大。最穩(wěn)妥的方法是從事政府保護(hù)的工商業(yè)，官辦私營——可能這是最早的官僚資本主義吧，但是這樣一來，民間的工商業(yè)發(fā)展總是不足?！耙阅┲赂唬员攫B(yǎng)之”，這是中國傳統(tǒng)社會(huì)民間對農(nóng)業(yè)和工商業(yè)選擇的一個(gè)恰當(dāng)說明。

大量的工商業(yè)資本積累之后，由于風(fēng)險(xiǎn)巨大，還是投入到農(nóng)業(yè)經(jīng)營中，導(dǎo)致土地價(jià)格上升，這一方面減少了工商業(yè)發(fā)展所必須的資本積累，另一方面也導(dǎo)致了貧困小農(nóng)的困境——過高的土地價(jià)格阻礙了農(nóng)戶通過農(nóng)地市場登上社會(huì)分層階梯的可能。這種現(xiàn)象在清朝中后期的土地價(jià)格變化和農(nóng)村兩級分化中變現(xiàn)的尤為明顯。

“皇權(quán)不下縣，縣下有鄉(xiāng)紳”這種治理模式能夠運(yùn)作的前提是這些鄉(xiāng)紳能夠并且愿意提供社區(qū)的部分公共服務(wù)。然而，城市工商業(yè)的發(fā)展使得不在地主增多，這些地主居住在城市。不在地主的增加削弱了傳統(tǒng)中國農(nóng)村社會(huì)中的地緣紐帶，地主與佃農(nóng)之間的社會(huì)關(guān)系僅剩下租金，缺乏共同生活在一個(gè)社區(qū)的同情共感，這樣分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制也減少了。

傳統(tǒng)中國抵御風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制主要依賴于共同體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，相對而言，地主的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力更強(qiáng)，一旦地主不再承擔(dān)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的責(zé)任，當(dāng)然更不會(huì)承擔(dān)提供農(nóng)村公共品的責(zé)任，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)就變得更為脆弱和緊張。面臨資本主義的興起和帝國主義的競爭，中國農(nóng)村社會(huì)的崩潰和革命的興起不可避免，直到中國共產(chǎn)黨建立了新中國。

三、當(dāng)代中國的土地財(cái)政

公共服務(wù)需要財(cái)政支持。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供更好的公共服務(wù)，在資本不足的情況下，2000年以來，中國地方政府采取了“以土地?fù)Q資本”的策略。所謂“以土地?fù)Q資本”，在工業(yè)用地領(lǐng)域里，是以低廉甚至免費(fèi)的土地價(jià)格吸引資本，以為本地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)機(jī)會(huì)；在經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域里，一些城市采取了不飽和供地策略，盡可能賣出高地價(jià)。（參見圖1）

圖1：土地出讓與地方經(jīng)濟(jì)增長

在這個(gè)模式中，地方政府大量出讓工業(yè)用地，通過經(jīng)營性用地出讓獲得的土地財(cái)政收益進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而推動(dòng)了城市建設(shè)用地的快速擴(kuò)張。與此同時(shí)，地方政府并沒有足夠的激勵(lì)為城市新移民提供公共服務(wù)和城市福利，從而造成（戶籍）人口城市化顯著滯后于土地城市化。2001至2008年，中國城鎮(zhèn)人口年均增長率為3.55%，城市建成區(qū)面積增長率為6.20%，城市新增建設(shè)用地面積增長率為7.40%。

然而，這個(gè)現(xiàn)象僅僅是2000年之后才逐漸出現(xiàn)在中國城市的一種特殊圖景。2000年前后，中國的政治、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)和中國的土地制度框架（社會(huì)主義土地公有制、城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有、征地制度等等）并沒有發(fā)生大轉(zhuǎn)折，地方政府競爭、干部考核和激勵(lì)等制度也維持穩(wěn)定。很顯然，以上現(xiàn)象變化背后的原因需要從其他方面尋找。

（一）從工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差到城鄉(xiāng)土地價(jià)格剪刀差

新中國成立后，希望盡快建成一個(gè)工業(yè)化的國家。在早期工業(yè)化和城市化非常落后的時(shí)期，主要通過從農(nóng)村汲取資源以滿足國家發(fā)展所需的財(cái)政支持。除了繼承農(nóng)業(yè)帝國的皇糧國稅之外，政府還通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差從農(nóng)村汲取資源。通過人民公社、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，通過低價(jià)從農(nóng)村收購糧食、高價(jià)將城市工業(yè)產(chǎn)品（如化肥、農(nóng)藥）銷售到農(nóng)村，國家獲得了大量財(cái)政收入。

在這個(gè)時(shí)期，相比較而言，農(nóng)業(yè)稅占國家稅收的比重很低。1982年，農(nóng)業(yè)各稅收入為29.4億元，僅占當(dāng)年財(cái)政收入的2.4%；同年工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差為288億元，占財(cái)政收入的26.2%。據(jù)陳錫文估計(jì)，從1953年糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷開始到1985年統(tǒng)購統(tǒng)銷結(jié)束，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差大約為6000億至8000億元。王夢奎估計(jì)，從1952年到1986年，國家通過工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差從農(nóng)業(yè)拿走5823.74億元，年平均為200億至300億元。（陳錫文，曾任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，現(xiàn)任第十三屆全國人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員。王夢奎，曾任國務(wù)院發(fā)展研究中心主任。——編注）

隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，工商業(yè)提供的稅收和國有企業(yè)的利潤上繳以及關(guān)稅逐漸成為國家的主要稅源。由于實(shí)行土地公有制，因此中國沒有征收土地財(cái)產(chǎn)稅。1978年之后，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和組織形式發(fā)生了重大變化，市場機(jī)制逐漸取代計(jì)劃機(jī)制，成為資源配置的主要方式。1985年取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度后，通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差汲取財(cái)政資源的模式難以持續(xù)?？焖俚某鞘谢凸I(yè)化伴隨著大量的人口來到城市就業(yè)和生活，對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房建設(shè)和改善提出了迫切要求，然而僅僅依靠傳統(tǒng)的預(yù)算內(nèi)收入無法滿足城市建設(shè)發(fā)展的需要。

1980至2000年，僅僅依靠預(yù)算內(nèi)稅收，中國的地方政府財(cái)政捉襟見肘，地方財(cái)政被稱為“吃飯財(cái)政”，僅僅給財(cái)政供養(yǎng)人員發(fā)工資就讓很多地方政府入不敷出，地方財(cái)政無力負(fù)擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金。然而，2000年以來，中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展逐漸加快，“大興土木”，城市面貌日新月異，地方政府為城市建設(shè)籌集到了大量財(cái)政資金。究其原因，在于土地財(cái)政的興起。土地財(cái)政在中國地方政府的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長中扮演了越來越重要的作用。這里的土地財(cái)政，特指狹義的土地財(cái)政，主要包括了低價(jià)征地、高價(jià)出讓的土地價(jià)格剪刀差、房地產(chǎn)的相關(guān)稅費(fèi)和以土地作為抵押貸款依據(jù)的土地金融。（參見圖2）

圖2：當(dāng)代中國土地財(cái)政的內(nèi)涵

（二）財(cái)政分權(quán)、地方政府財(cái)政壓力與地方土地儲(chǔ)備創(chuàng)新

中國一直是屬地化管理，是由地方財(cái)政負(fù)責(zé)本地的公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1978年開始改革開放，集體經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來。在早期供應(yīng)不足的情況下，商品供不應(yīng)求，給企業(yè)發(fā)展提供了一個(gè)巨大的市場，促進(jìn)了各種類型企業(yè)的快速發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，給地方帶來了數(shù)量可觀的財(cái)政收入。然而，十多年的發(fā)展之后，市場需求由供不應(yīng)求轉(zhuǎn)向了供需逐漸平衡，市場競爭加劇，高成本、低效率的企業(yè)在市場競爭中將被淘汰，國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛面臨破產(chǎn)。它們不僅不能創(chuàng)造利潤和稅收，還需要地方政府持續(xù)不斷的財(cái)政補(bǔ)貼，這給地方政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。

1991年，蘇聯(lián)解體。如何避免蘇聯(lián)的教訓(xùn)成為中國需要考慮的重大議題。1993年，王紹光和胡鞍鋼共同撰寫的《國家能力報(bào)告》指出，國家汲取財(cái)政能力是最重要的國家能力，強(qiáng)枝弱干和國家能力的喪失是莫斯科失去對地方控制的重要原因。強(qiáng)化國家能力、尤其是中央的財(cái)政汲取能力是中國財(cái)政制度改革的方向。他們的報(bào)告得到了中央的認(rèn)可。（王紹光，1993年時(shí)任教于美國耶魯大學(xué)政治學(xué)系，現(xiàn)任清華大學(xué)公共管理學(xué)院、蘇世民書院教授。胡鞍鋼，1993年時(shí)于美國莫瑞州立大學(xué)[Murray State University]經(jīng)濟(jì)學(xué)系擔(dān)任訪問學(xué)者，現(xiàn)任清華大學(xué)國情研究院院長?！幾ⅲ?/p>

1994年，中國進(jìn)行了財(cái)政分權(quán)改革，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。將較好的稅源收歸中央，增加了中央政府的財(cái)政收入。在這個(gè)體制下，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付支持貧困落后地區(qū)的發(fā)展，這增加了中央政府對地方政府的經(jīng)濟(jì)控制能力。（參見圖3、圖4）

財(cái)政分稅制改革造成地方政府的財(cái)政收入大幅下降，然而，地方政府的事權(quán)并沒有因此而減少。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國有企業(yè)效率下降、紛紛破產(chǎn)，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入更加入不敷出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)打白條、亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象都是從那個(gè)時(shí)候開始越演越烈。2000年3月，時(shí)任湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平上書朱镕基總理，痛陳當(dāng)時(shí)“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。這次上書轟動(dòng)一時(shí)。

國企改革需要安置下崗職工，但是地方政府財(cái)政無力負(fù)擔(dān)，土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生。在這個(gè)制度下，地方政府壟斷了城市土地一級市場的供應(yīng)，通過賣地收入解決了國企改革下崗職工安置補(bǔ)償所需的資金。土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施有助于地方政府更好地利用土地資源創(chuàng)造財(cái)政收入，因此得到了各個(gè)地方政府的學(xué)習(xí)和模仿，很快就在中國大部分城市推廣開來。與土地儲(chǔ)備制度推廣相伴的，是城市經(jīng)營性用地的招拍掛制度的全面展開。

由于城市土地儲(chǔ)備制度使得地方政府壟斷了城市土地一級市場的供應(yīng)，政府可以通過在經(jīng)營性用地出讓中地招拍掛制度實(shí)現(xiàn)土地出讓價(jià)格的最大化。供應(yīng)壟斷、需求競爭更加激烈的城市經(jīng)營性用地出讓制度在全國范圍內(nèi)得到了推廣，給地方政府帶來了巨大的土地財(cái)政收入。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市（比如杭州市），2006年的預(yù)算外收入總額已經(jīng)接近預(yù)算內(nèi)收入。其中，預(yù)算外收入中的70%左右來自土地出讓收入。

（三）住房市場化、房地產(chǎn)市場發(fā)展與土地價(jià)格剪刀差

1997年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，多個(gè)亞洲國家的貨幣紛紛貶值，危機(jī)迅速傳導(dǎo)到中國。如果中國也跟著選擇人民幣貶值，可以保持出口，但壓力將由歐洲和美國承擔(dān)。

此時(shí)，中國正在準(zhǔn)備加入世界貿(mào)易組織，面臨和美國、歐洲等國家的艱巨談判。為了樹立一個(gè)有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧蜗?，中國做出了貨幣不貶值的承諾，造成對外出口大幅度萎縮，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)上拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車是出口、投資和內(nèi)需，在出口減少的情況下，如何增加投資、拉動(dòng)內(nèi)需就成了關(guān)鍵。朱镕基提出，確立房地產(chǎn)和汽車為兩大支柱產(chǎn)業(yè)，試圖通過增加居民的住房和汽車消費(fèi)來拉動(dòng)內(nèi)需。在福利分房體系下，城市居民缺乏在市場上購買商品房的激勵(lì)。因此，為了促進(jìn)房地產(chǎn)的發(fā)展，中國終結(jié)了延續(xù)了四十多年的福利分房制度。

隨著人口的持續(xù)增長和城市化的快速推進(jìn)，新增城市人口對住房的需求增加，收入增長的城市家庭也有了巨大的改善住房的需求，城市房地產(chǎn)市場得到了快速發(fā)展，成交量和成交價(jià)格迅速攀升。城市化與房地產(chǎn)市場需求的快速增長，帶來了對城市住宅用地的巨大需求。

低價(jià)征地、高價(jià)出讓的土地價(jià)格剪刀差給地方政府帶來了巨大的土地出讓收益，增加了地方政府的財(cái)政收入。與此同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)的快速增長拉動(dòng)了建材、五金、加劇、水泥、鋼鐵等行業(yè)的快速發(fā)展，給地方政府帶來了稅收的快速增長。2000至2009年，全國土地出讓金收入從595億元上漲到17180億元，上漲約28倍。土地財(cái)政收入從1432億元增長到24646億元，上漲了17倍。（參見圖5）

圖5：2000-2009年全國土地出讓金與土地財(cái)政規(guī)模。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》、《中國稅收年鑒》和中經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理。注：土地財(cái)政=土地增值稅+城鎮(zhèn)土地使用稅+耕地占用稅+契稅+房產(chǎn)稅+所得稅（建筑業(yè)）+土地出讓金。:

不過，土地財(cái)政的規(guī)模具有明顯的區(qū)域差異。東部地區(qū)土地財(cái)政規(guī)模巨大，其變化的特征和全國趨勢高度一致。相比較而言，中西部地區(qū)土地財(cái)政規(guī)模較小，增長率相對較慢。重要的原因在于中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，人口流出，導(dǎo)致城市房地產(chǎn)市場漲幅相對東部地區(qū)比較緩慢。較低的房價(jià)，導(dǎo)致了降低的地價(jià)，從而導(dǎo)致了較低的土地出讓收入和相關(guān)的土地稅費(fèi)。（參見圖6）

圖6：2000-2009中國土地財(cái)政收入的地區(qū)差異。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》、《中國稅收年鑒》和中經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理。

（四）土地財(cái)政規(guī)模增長與地方政府土地財(cái)政依賴

土地財(cái)政規(guī)模的急劇上漲，導(dǎo)致地方政府對土地財(cái)政的依賴日益嚴(yán)重。從全國層面來看，土地財(cái)政占預(yù)算內(nèi)財(cái)政總收入的比重，從2000年的22.35%增長到2009年的75.59%。事實(shí)上，2003年這個(gè)比例就已經(jīng)達(dá)到了70%左右。（參見圖7）

圖7：全國2000-2009年土地財(cái)政（廣義）占總財(cái)政收入比重。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》、《中國稅收年鑒》和中經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理。

地方政府的土地財(cái)政依賴扭曲了政府、銀行和企業(yè)的關(guān)系。地方政府將經(jīng)營性用地高價(jià)出讓給開發(fā)商，大量的土地出讓出入進(jìn)入地方財(cái)政。在這個(gè)過程中，房地產(chǎn)開發(fā)商以高價(jià)獲得土地資源，然后將土地抵押融資獲得進(jìn)一步開發(fā)運(yùn)營的資本，商品房預(yù)售制度則加大了居民的債務(wù)杠桿。在這個(gè)體系下，房地產(chǎn)開發(fā)商的自有資金無需太高，銀行貸款成了房地產(chǎn)開發(fā)的主要資金來源。在房價(jià)逐漸上漲的背景下，銀行獲得了安全穩(wěn)定的利益收入、房地產(chǎn)開發(fā)商獲得了利潤、購房者獲得了房價(jià)的增值和住房需求的滿足、地方政府獲得了大量的土地財(cái)政收入，構(gòu)成了一個(gè)多方共贏的財(cái)富游戲。

作為最大的城市土地開發(fā)商，地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)、銀行組成了事實(shí)上的利益共同體，然而，這個(gè)利益共同體的基礎(chǔ)是房地產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展。一旦房地產(chǎn)市場需求萎縮，就會(huì)導(dǎo)致連鎖反應(yīng)，房地產(chǎn)企業(yè)、銀行和政府的利益都會(huì)受到損失。在這個(gè)一榮俱榮、一損俱損的政商利益體系下，維持一個(gè)增長的房地產(chǎn)市場就成為地方政府財(cái)政不得不考慮的重點(diǎn)內(nèi)容。

四、土地財(cái)政帶來的挑戰(zhàn)與可能的變革

土地財(cái)政深刻影響了中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)?，F(xiàn)行土地財(cái)政導(dǎo)致土地出讓與地方財(cái)政收入、投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變等形成環(huán)環(huán)相扣的格局。

從積極的意義上看，土地財(cái)政對解決地方財(cái)政困難、促進(jìn)地方招商引資、擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施支出進(jìn)而加速地方經(jīng)濟(jì)增長都起到了重要的作用。

然而，近年來隨著地方政府對土地財(cái)政依賴程度的不斷加深，其弊端與危機(jī)也逐步涌現(xiàn)出來。一些學(xué)者認(rèn)為土地財(cái)政是導(dǎo)致耕地減少，土地違法案件增加，房價(jià)增速過快及城市無序擴(kuò)張的重要原因。

除此之外，土地財(cái)政還扭曲了城市的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。2003至2009年期間全國出讓的153.6萬公頃土地中，工業(yè)用地78.8萬公頃，占比為51.3%， 住宅業(yè)和商業(yè)用地分別為19.8萬公頃和39.1萬公頃，占比分別為12.9%和25.4%，其他交通水利公用設(shè)施用地總比例為10.4%。土地城市化快于人口城市化，實(shí)際上是工業(yè)用地的城市化快于戶籍人口的城市化，然而住宅用地城市化卻慢于常住人口城市化。住宅用地供應(yīng)不足是導(dǎo)致住宅用地價(jià)格和房價(jià)上漲的重要原因。

隨著征地拆遷成本的逐漸增加和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本逐年上升，地方政府通過土地出讓獲得的凈收益逐年下降。與此同時(shí)，土地金融和地方債取代土地出讓收入成為地方政府最重要的土地財(cái)政。地方債務(wù)規(guī)模的快速擴(kuò)大，給中國經(jīng)濟(jì)帶來了巨大的隱患。現(xiàn)有的土地財(cái)政模式難以持續(xù)。

隨著土地出讓帶來的收益逐漸下降，中國的土地制度改革面臨的利益障礙隨之降低。征地制度的實(shí)質(zhì)性改革發(fā)生的可能性提高。集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的范圍可能進(jìn)一步放寬，符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地，即使是經(jīng)營性用地，也可能不經(jīng)過土地征用而直接進(jìn)入土地市場。相應(yīng)地，土地增值收益分配模式也將隨之調(diào)整。房產(chǎn)稅作為持有稅，可能成為地方政府新的穩(wěn)定稅源。

（選自《土地制度興衰探源》，田傳浩著，浙江大學(xué)出版社2018年8月出版，頁291-321。本文是該書第十四章，原題“國家汲取資源：土地財(cái)政的歷史考察”。略去注釋，正文略加編輯并由作者審定，文中編注為澎湃新聞編者所加。經(jīng)授權(quán)刊用。）