工作中突發(fā)疾病48小時內(nèi)腦死亡，是否屬于視同工傷的情形；職工提前下班，途中發(fā)生交通事故能否構(gòu)成工傷；建設(shè)工程違法分包，用工責(zé)任主體如何確定……發(fā)生類似的工傷事故，員工該怎樣為自己維權(quán)？

近日，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院發(fā)布工傷認(rèn)定案件司法審查報告，通報了集中管轄4年來工傷認(rèn)定行政訴訟案件的審理情況及特點，分析了該類案件的特點以及影響工傷職工權(quán)益及時實現(xiàn)的原因，梳理了社會保險行政部門在工傷認(rèn)定過程中存在的問題，并就如何進(jìn)一步保障工傷職工合法權(quán)益提出對策和建議。

交通事故責(zé)任無法確定 不可忽略“過錯”二字

林某系某保安公司員工，2015年9月17日，林某在駕駛電瓶車上班途中發(fā)生交通事故身亡。因事發(fā)路段無監(jiān)控，也沒有目擊證人，交警部門作出結(jié)論為事故責(zé)任無法認(rèn)定的《道路交通事故證明書》。

隨后，保安公司向南通市人力資源與社會保障局提出工傷認(rèn)定申請，人社局以交通事故系單方事故，林某在事故中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條認(rèn)定工傷或者視同工傷的情形，決定不予認(rèn)定工傷或者視同工傷。林某家屬不服，向港閘法院提起行政訴訟。

法庭上，人社局辯稱，通過查閱事故檔案、詢問經(jīng)辦民警、勘查現(xiàn)場、與當(dāng)?shù)厝罕娊徽?，均未發(fā)現(xiàn)第三方肇事逃逸的跡象，也未發(fā)現(xiàn)因其他人員責(zé)任引發(fā)事故的跡象，結(jié)合事故發(fā)生的地點、路況、天氣、車輛受損情況，認(rèn)定該起事故屬于單方事故，林某作為駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)承擔(dān)事故的主要責(zé)任，因此作出不予認(rèn)定工傷決定并無不當(dāng)。

港閘法院經(jīng)審理認(rèn)為，人社局依據(jù)公安機(jī)關(guān)在事故調(diào)查中形成的處理材料以及在工傷認(rèn)定程序中走訪當(dāng)?shù)厝罕姾徒?jīng)辦民警形成的工作記錄等材料，即作出交通事故系單方事故的認(rèn)定證據(jù)不足。而且根據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》，因一方當(dāng)事人的過錯導(dǎo)致道路交通事故的，承擔(dān)全部責(zé)任；各方均無導(dǎo)致道路交通事故的過錯，屬于交通意外事故的，各方均無責(zé)任。人社局忽略“過錯”二字，在未能提供任何證據(jù)證明林某在該起事故中，存在何種過錯以及過錯程度的情況下，直接認(rèn)定林某應(yīng)負(fù)單方事故主要責(zé)任，不符合該條文的規(guī)定，從現(xiàn)有證據(jù)看該事故并不能排除屬于交通意外事故的可能。因此，人社局認(rèn)定林某負(fù)事故主要以上責(zé)任進(jìn)而作出不予認(rèn)定工傷決定主要證據(jù)不足，適用法律法規(guī)錯誤，應(yīng)予撤銷。

■法官點評

不予認(rèn)定工傷需證明

職工承擔(dān)主要以上責(zé)任

該案承辦法官齊海生介紹說，交通事故責(zé)任無法認(rèn)定的情形并不排斥受害職工主張享受工傷保險待遇的權(quán)利。從《工傷保險條例》第十四條第（六）項規(guī)定看，受到道路交通事故傷害的認(rèn)定為工傷需具備“非本人主要責(zé)任”的限制性條件，但該條文從責(zé)任劃分角度僅排除了在交通事故中負(fù)主要責(zé)任和全部責(zé)任的受害人可以享受工傷待遇的情形，并未排除事故責(zé)任無法認(rèn)定情形下的受害職工可以主張享受工傷保險待遇的權(quán)利。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條的規(guī)定，當(dāng)事故責(zé)任認(rèn)定書不存在或者內(nèi)容不明確時，社會保險行政部門對職工在交通事故中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)證據(jù)。

本案中，林某發(fā)生道路交通事故死亡，經(jīng)公安機(jī)關(guān)確認(rèn)為事故責(zé)任無法認(rèn)定，作為非專業(yè)處理機(jī)構(gòu)的人社局顯然不能僅憑借公安機(jī)關(guān)形成的材料得出林某負(fù)事故主要以上責(zé)任的結(jié)論。人社局制作的事故地點照片、現(xiàn)場圖距離事故發(fā)生已有一月余，工作記錄也只能反映曾向當(dāng)?shù)厝罕娏私馇闆r和向經(jīng)辦民警詢問情況，未制作調(diào)查詢問筆錄，僅憑上述證據(jù)無法證明林某應(yīng)負(fù)事故主要以上責(zé)任。

齊海生說，工傷保險的立法目的核心要義在于工傷救濟(jì)與補(bǔ)償，保障因工作受到傷害的勞動者救濟(jì)與補(bǔ)償優(yōu)先。因此，在窮盡調(diào)查手段仍無法確定事故責(zé)任的情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法本意，作出有利于勞動者的推斷。

高空墜落“摔出”肝囊腫 二者之間并無關(guān)聯(lián)

工人張某在工地從事制模作業(yè)時不慎從高空墜地受傷，被送至南通市第一人民治療，醫(yī)院對張某作出的出院診斷為顱腦外傷：1.左側(cè)頂部硬膜外血腫2.右側(cè)頂枕部硬膜外血腫……12.肝囊腫。

后張某轉(zhuǎn)院至南通市第二人民醫(yī)院繼續(xù)治療，該院作出的出院診斷為腦外傷（右側(cè)偏癱、認(rèn)知障礙）、高血壓病。2015年1月，張某向南通市人力資源與社會保障局申請工傷認(rèn)定，并提交了南通市第一人民醫(yī)院的出院診斷作為證據(jù)材料。

經(jīng)調(diào)查，人社局作出《認(rèn)定工傷決定書》，認(rèn)定張某受到的南通市第一人民醫(yī)院出院診斷所載事故傷害，符合《工傷保險條例》之規(guī)定，屬于工傷認(rèn)定范圍，認(rèn)定為工傷。用人單位南通某建筑勞務(wù)公司不服該工傷認(rèn)定，向港閘法院提起行政訴訟。

港閘法院審理認(rèn)為，工傷是指勞動者在從事職業(yè)活動或者與職業(yè)責(zé)任有關(guān)的活動時所遭受的事故傷害和職業(yè)病傷害。社會保險行政部門在對勞動者是否構(gòu)成工傷作出認(rèn)定時，應(yīng)對勞動者所受傷害是否與工作有關(guān)等事實予以審查。醫(yī)院出具的診斷結(jié)論是醫(yī)院對病人在住院期間所治療病癥的全面描述，盡管張某是因在工地上受傷而入院，但并不意味著醫(yī)院僅對其因高空墜落導(dǎo)致的傷害進(jìn)行治療并作出相應(yīng)的出院診斷結(jié)論，故人社局在作出工傷認(rèn)定時顯然不能照搬醫(yī)院出具的診斷結(jié)論。經(jīng)向有關(guān)鑒定專業(yè)人員咨詢，高空墜落不可能導(dǎo)致肝囊腫這一傷害。因此，人社局將肝囊腫作為張某工傷事故傷害屬于基本事實認(rèn)定不清。港閘法院遂判決撤銷了上述《認(rèn)定工傷決定書》，并責(zé)令人社局重新作出工傷認(rèn)定。

■法官點評

職工傷情與工傷事故

之間具有因果關(guān)系

該案承辦法官劉海燕介紹說，《工傷保險條例》保護(hù)的是因工作中遭受事故傷害的職工，除了患職業(yè)病和突發(fā)疾病死亡兩種情形外，職工自身所患疾病不屬于《工傷保險條例》保障范圍?！豆ｋU條例》第十九條規(guī)定，社會保險行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，根據(jù)審核需要可以對事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！豆J(rèn)定辦法》第十三條規(guī)定，社會保險行政部門在進(jìn)行工傷認(rèn)定時，對申請人提供的符合國家有關(guān)規(guī)定的職業(yè)病診斷證明書或者職業(yè)病診斷鑒定書，不再進(jìn)行調(diào)查核實。

劉海燕說，從以上規(guī)定可以看出，社會保險行政部門對于申請人提交的證明受傷情況的材料，除了符合國家規(guī)定要求和格式的職業(yè)病診斷證明書無需進(jìn)行調(diào)查核實外，對醫(yī)療診斷證明應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實，必要的時候可以請求醫(yī)療機(jī)構(gòu)等部門予以協(xié)助。本案中，張某提供的第一人民醫(yī)院出院診斷結(jié)論中除了第1至11項屬于高空墜落的傷害外，也包括了第12項肝囊腫這一自身原有疾病的描述，人社局將張某原有疾病作為工傷事故傷害予以認(rèn)定屬于認(rèn)定不清。

快遞員申請工傷認(rèn)定 不當(dāng)中止系違法

顧某是某快遞公司快遞員。2016年1月21日，顧某在運(yùn)送快遞過程中發(fā)生道路交通事故而受傷。因認(rèn)為自己因工作原因受傷，顧某遂于同年9月14日向南通市人力資源和社會保障局提出工傷認(rèn)定申請。10月31日，人社局以顧某與用人單位南通某貨運(yùn)代理公司勞動關(guān)系不明確為由，向顧某發(fā)出《中止工傷認(rèn)定通知書》。2017年5月9日，顧某向港閘法院提起行政訴訟，要求確認(rèn)《中止工傷認(rèn)定通知書》違法。

案件審理期間，承辦法官向人社局釋明，《工傷保險條例》第十九條規(guī)定了社會保險行政部門對事故傷害的調(diào)查權(quán)，這不僅是調(diào)查存在事故傷害的事實，更重要的是，調(diào)查確認(rèn)受傷職工與用人單位之間是否存在勞動關(guān)系；若不存在勞動關(guān)系，則也不存在事故傷害的調(diào)查核實。《最高人民法院行政審判庭〈關(guān)于勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動關(guān)系確認(rèn)權(quán)請求的答復(fù)〉》也有明確規(guī)定，勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)。因此，申請勞動仲裁或提起民事訴訟確認(rèn)勞動關(guān)系不應(yīng)成為申請期限的中斷事由。如果社會保險行政部門一味要求受傷職工通過仲裁、訴訟程序確認(rèn)勞動關(guān)系，則有怠于履行職責(zé)之嫌。

后人社局恢復(fù)了顧某的工傷認(rèn)定申請，顧某向港閘法院申請撤回起訴，港閘法院裁定準(zhǔn)許撤訴。

■法官點評

確認(rèn)勞動關(guān)系并非

工傷認(rèn)定前置程序

該案承辦法官齊海生介紹說，工傷的主體是特定的，只能是勞動關(guān)系中的一方當(dāng)事人，即勞動者。如果勞動者不能成為勞動關(guān)系中的一方當(dāng)事人，則失去了工傷認(rèn)定的主體條件。因此，勞動關(guān)系的確定是社會保險行政部門進(jìn)行工傷認(rèn)定的首要工作程序，是社會保險行政部門的應(yīng)有職權(quán)。但在實踐中，有的社會保險行政部門為避免錯誤認(rèn)定勞動關(guān)系，往往傾向于要求工傷職工通過勞動仲裁、民事訴訟的途徑先行確認(rèn)勞動關(guān)系，實際上將確認(rèn)勞動關(guān)系的仲裁、訴訟作為受理工傷認(rèn)定申請的前置程序，表面上看似方便維權(quán)，事實上卻徒增勞動者與用人單位訟累，雙方往往需要經(jīng)過漫長的勞動仲裁、一審、二審程序才能獲得最終確認(rèn)結(jié)果，影響了勞動者權(quán)益的及時實現(xiàn)，也極大浪費了司法資源。

齊海生說，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》明確，公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實上終止的除外。本案中，人社局出具的《中止工傷認(rèn)定通知書》客觀上已造成顧某工傷認(rèn)定程序停滯，阻礙了顧某權(quán)益的實現(xiàn)，具有可訴性。

■司法觀察

規(guī)范工傷認(rèn)定 保障職工權(quán)益

工傷保險制度是我國社會保障制度的重要組成部分，也是保障職工合法權(quán)益的堅強(qiáng)后盾。社會保險行政部門對職工所受傷害是否屬于工傷的認(rèn)定是工傷職工能否獲得工傷醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那疤釛l件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2013年6月21日起，港閘法院被確定為行政案件集中管轄試點法院之一。2013年6月至2017年6月，港閘法院共審結(jié)工傷認(rèn)定案件265件，其中“三工因素”和上下班途中發(fā)生交通事故是最主要的致傷情形，占比達(dá)到88.9%。港閘法院通過搭建平臺，促使矛盾糾紛得到實質(zhì)性化解，原告撤訴案件達(dá)100件，占結(jié)案總數(shù)的37.7%。

港閘法院在審判實踐中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)工傷認(rèn)定案件在事實認(rèn)定、執(zhí)法程序及法律適用等方面存在一定問題，影響了工傷認(rèn)定執(zhí)法質(zhì)量，妨礙了工傷職工合法權(quán)益的及時實現(xiàn)。對此，法院提出了以下對策和建議：

一是要樹立證據(jù)意識，準(zhǔn)確認(rèn)定事實。工傷認(rèn)定執(zhí)法人員在行政程序中應(yīng)及時、全面調(diào)查、收集證據(jù)，嚴(yán)格依法對各方當(dāng)事人提供的證據(jù)材料進(jìn)行全面審查和仔細(xì)甄別，排除不具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)和虛假證據(jù)；在對涉及醫(yī)學(xué)專業(yè)問題的事實認(rèn)定時，應(yīng)積極向具有相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、人員咨詢了解，避免主觀臆斷；在案件涉訴后嚴(yán)格按照行政訴訟法規(guī)定的舉證期限提交證據(jù)材料，避免敗訴的風(fēng)險。

二是要強(qiáng)化程序意識，保障程序公正。一要嚴(yán)格按照《工傷保險條例》《工傷認(rèn)定辦法》等法規(guī)規(guī)定的方式、步驟、時限、順序等作出工傷認(rèn)定決定，不得隨意增加、減省或更改工傷認(rèn)定程序；二要嚴(yán)格遵守工傷認(rèn)定的法定受理條件，對符合法定受理條件的工傷認(rèn)定申請及時受理，對于超過法定申請期限且無正當(dāng)理由的工傷認(rèn)定申請不予受理，把好工傷認(rèn)定申請關(guān)口；三要規(guī)范文書送達(dá)程序，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件選擇適用公告送達(dá)方式，在當(dāng)事人下落不明或通過直接送達(dá)、郵寄送達(dá)等方式無法送達(dá)的，才可以適用公告送達(dá)，以保障當(dāng)事人的實體權(quán)利。

三是要加強(qiáng)征繳力度，擴(kuò)大覆蓋范圍。當(dāng)前，仍有不少用人單位，尤其是中小企業(yè)和個體工商戶的職工未被納入工傷保險的保障范圍。雖然有些用人單位為職工投保了意外傷害險等商業(yè)保險，但商業(yè)保險的保障水平與工傷保險不能相提并論，賠付的金額也相差甚遠(yuǎn)，不足以補(bǔ)償工傷事故給用人單位和職工造成的經(jīng)濟(jì)損失。社會保險行政部門要進(jìn)一步加強(qiáng)工傷保險政策的宣傳力度，加大勞動保障監(jiān)察的力度，督促用人單位為職工繳納工傷保險費用，提高工傷保險的參保率，充分發(fā)揮工傷保險基金在分散用人單位用工風(fēng)險和保障職工及時獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面的功能，從而減少社會矛盾和行政糾紛。

四是要開通報案熱線，及時固定證據(jù)。事后取證難是工傷職工面臨的一大困難。針對這一問題，建議社會保險行政部門開通工傷事故報案熱線，供用人單位和職工在發(fā)生事故后第一時間上報事故情況，固定職工受傷狀況、受傷原因及職工與用人單位的關(guān)系等基礎(chǔ)事實的證據(jù)，減輕職工事后取證以及社會保險行政部門事后核實的負(fù)擔(dān)。同時，構(gòu)建勞動、公安、安監(jiān)、消防等行政部門的信息共享機(jī)制和聯(lián)動機(jī)制。對在用人單位生產(chǎn)場所發(fā)生的事故和上下班途中發(fā)生的交通事故，公安、安監(jiān)、消防等職能部門第一時間介入事故進(jìn)行調(diào)查核實時，可一并對職工受傷情形等加以調(diào)查詢問，固定相關(guān)證據(jù)，為事后的工傷認(rèn)定提供第一手證據(jù)材料。

（原文題為《誰應(yīng)為“含糊”的工傷事故埋單》）