國民銀行時代（1865-1913年），美國出現(xiàn)了持續(xù)的通貨緊縮和周期性的金融危機。1907年金融大恐慌之后，美國國內(nèi)對于改革銀行體系的呼聲高漲。作為一個妥協(xié)方案，聯(lián)邦儲備協(xié)會應(yīng)運而生。為此，必須回到國民銀行時代，才能理解美聯(lián)儲的“初心”。

1861年4月，美國南北戰(zhàn)爭爆發(fā)，聯(lián)邦和州政府債券價格大幅下跌（圖1）。巨額的人力和財力的耗費使聯(lián)邦政府再次面臨類似于獨立戰(zhàn)爭和美英第二次戰(zhàn)爭時期的困境。在持續(xù)入不敷出的情況下，政府只能借新債還舊債。政府債券價格持續(xù)運行于低位，損害了銀行資產(chǎn)負債表，甚至導(dǎo)致部分銀行的銀行券停止兌付。窮盡一切手段之后只能是發(fā)行貨幣。

圖1：美國政府債券價格走勢（1858年12月-1863年1月）

資料來源：Dwyer Jr.，1996

1861年7月，國會授權(quán)財政部發(fā)行一種活期的無息票據(jù)，可根據(jù)持票人的需求用金銀贖回。由于其反面是綠顏色的，所以叫“綠背美鈔”(greenbacks)。根據(jù)1862年《法定貨幣法案》，聯(lián)邦政府開始發(fā)行可被用于支付公共和私人債務(wù)的紙幣（關(guān)稅除外）。它也被稱為綠背美鈔，總額為4.5億美元。這既緩解了政府戰(zhàn)爭融資問題，又解決了銀行券的兌付問題。這是紙幣首次在美國獲得法定貨幣地位。它不再只是金銀的象征，也不可兌換為金銀。

蔡斯部長的野心不只是暫時性地解決戰(zhàn)爭融資問題，而是全面改革銀行系統(tǒng)，為財政赤字提供一個可持續(xù)的解決方案， 1864年《國民銀行法案》（下文統(tǒng)稱“法案”）應(yīng)運而生。這就形成了一個閉環(huán)——政府授權(quán)國民銀行壟斷性的貨幣發(fā)行權(quán)，并規(guī)定政府債券作為貨幣發(fā)行的儲備。聯(lián)邦政府與國民銀行形成了利益共同體。

國民銀行體系的基本特征

為了確保新的貨幣和銀行體系的穩(wěn)定，法案多國民銀行施加了較多的限制：

第一，發(fā)行國民銀行券。法案授權(quán)國民銀行發(fā)行國民銀行券（即紙幣）的壟斷權(quán)力。購買政府債券是國民銀行發(fā)行銀行券的主要方式。所以，銀行券發(fā)行量還取決于流通中的政府債券數(shù)量——由聯(lián)邦政府和立法機構(gòu)確定。當(dāng)政府追求財政盈余時，就會出現(xiàn)通貨緊縮。幾乎整個國民銀銀行時代，最大限額都不是緊約束。

第二，以聯(lián)邦政府債券為抵押品。國民銀行每發(fā)行90美元銀行券就必須購買面值或市價為100美元的聯(lián)邦政府債券。聯(lián)邦政府相當(dāng)于提供了一種隱性擔(dān)保，國民銀行券相當(dāng)于它的間接負債。債券被要求存放在貨幣監(jiān)理署。

第三，最低資本金要求（MCR）。申請國民銀行特許權(quán)需要滿足最低資本金要求：在不超過6,000居民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，MCR為5萬美元；6,000-50,000人之間的城市，MCR至少10萬美元；超過50,000人的大城市，MCR為20萬美元。

第四，存款準(zhǔn)備金要求。法案要求國民銀行按存款的一定比例持有“流動資產(chǎn)”充當(dāng)準(zhǔn)備金（包括現(xiàn)金或與儲備代理人的存款)。準(zhǔn)備金率因地而異：在紐約、芝加哥和圣路易斯的中央儲備城市（central reserve cities）的銀行被要求持有25%的存款準(zhǔn)備金，且必須以現(xiàn)金的形式持有；儲備城市（reserve cities）銀行的準(zhǔn)備金率也為25%，但它們可以在中央儲備城市的代理行以存款形式持有一半的準(zhǔn)備金。大多數(shù)國民銀行都是位于小城市的“鄉(xiāng)村銀行”（country banks），要求的準(zhǔn)備金率為15%，其中的3/5可以是代理行（儲備城市或中央儲備城市）的銀行間存款。存款準(zhǔn)備金要求、客戶兌換與貿(mào)易結(jié)算等需要和套利行為共同形成了一個金字塔型儲備結(jié)構(gòu)。

第五，單一銀行制度。法案雖然沒有明確禁止國民銀行開設(shè)分行的條款，但貨幣監(jiān)理署對“憲法沉默”的法律解釋為禁止，認為不設(shè)限會導(dǎo)致壟斷，限制競爭，危害銀行體系的穩(wěn)定。與此同時，國民銀行的經(jīng)營活動仍然受到州銀行法的限制，開設(shè)分行要經(jīng)州政府（或立法機構(gòu)）的許可。許多州不僅禁止國民銀行開設(shè)分行，也禁止州立銀行設(shè)立分支機構(gòu)，即使是在允許設(shè)立分行的州，分行數(shù)量也極少。

第六，其他業(yè)務(wù)限制。法案禁止國民銀行發(fā)放房地產(chǎn)（或土地）抵押貸款。這重挫了在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的銀行家申請國民銀行的積極性，因為這些地區(qū)的貸款需求主要來自房地產(chǎn)。國民銀行時代的實踐是根據(jù)“真實票據(jù)”（real bills）原則建立起來的，銀行只能為實際商品的生產(chǎn)和貿(mào)易活動提供短期資金。一旦生產(chǎn)和交易活動完成，貸款就會立即全額償還。這確實能最大限度的降低貸款風(fēng)險，并保證了銀行短期負債（活期存款）與短期資產(chǎn)的匹配。由于抵押貸款是長期的，因此不符合真實票據(jù)原則。除此之外，法案也禁止國民銀行開展信托業(yè)務(wù)。

國民銀行體系的不穩(wěn)定性

這些限制條件雖然在一定程度和一定階段上有助于維護貨幣與銀行體系的穩(wěn)定，但也限制了國民銀行的發(fā)展（圖2）。1865年《稅收法案》的效果立竿見影，州立銀行的數(shù)量從1863年的1466家減少到了1868年的247家（最低點），國民銀行數(shù)量則從66家增加到了1640家。國民銀行與州立銀行的總資產(chǎn)規(guī)模也出現(xiàn)了的相同的變化。

圖2：國民銀行與州立銀行的數(shù)量與總資產(chǎn)的比較

 數(shù)據(jù)來源：U.S. Department of the Treasury. Annual Report of the Comptroller of the Currency ，1931, pp. 3，5. 

說明：國有銀行欄目包括國有特許商業(yè)銀行、貸款和信托公司的數(shù)據(jù)。

19世紀70-90年代上半期，國民銀行數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模溫和上升。1893年國民銀行數(shù)量達到3,807之后還出現(xiàn)了小幅回落，到1898年下降到了3,582家，原因在于州立銀行的創(chuàng)新帶來了競爭。1985年之前，州立銀行的發(fā)展未見起色。直到1986年，伴隨著存款相對于通貨的重要性的上升），再加上州銀行法相對寬松的規(guī)定，州立銀行另辟蹊徑，通過支票存款等業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，尋找到新的盈利模式，快速地實現(xiàn)了“彎道超車”，數(shù)量上在1894年反超國民銀行，在總資產(chǎn)規(guī)模上也顯著縮小了與國民銀行的差距。截止到1910年，非國民銀行存款占比已經(jīng)超過了50%。

本質(zhì)上，《國民銀行法案》更像是在聯(lián)邦層面推行自由銀行制度，只是在吸取自由銀行制度的教訓(xùn)后變得更保守了，申請門檻更高，監(jiān)管更嚴。但整體而言，國民銀行時代的雙層銀行體系不是變得更穩(wěn)定了，而是相反。原因在于：

第一，國民銀行繼承了自由銀行制度內(nèi)在不穩(wěn)定性的基因——單一銀行制度。通過比較制度分析，加拿大由于實施了分行制在在銀行體系的穩(wěn)定性、信貸資源的充裕性和配置效率上都更佳。

第二，在貨幣問題上，自由銀行的問題是幣種的不統(tǒng)一、高交易成本高昂，高損失率和假幣猖獗，國民銀行時代的問題變是貨幣短缺，增加了經(jīng)濟發(fā)展和銀行體系的脆弱性；

第三，在“最后貸款人”缺位和銀行間市場不健全的情況下，再加上資金需求的明顯的季節(jié)性特征，非對稱的準(zhǔn)備金要求意在提高個體銀行的穩(wěn)定性（Weber，2006），但卻損害了整個銀行體系穩(wěn)定性，局部性的流動性沖擊容易引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”。

歸根到底，任何法案都是不同黨派及其所代表的“分利集團”討價還價的產(chǎn)物。南北戰(zhàn)爭爆發(fā)后，聯(lián)邦政府的第一要務(wù)是贏得戰(zhàn)爭，這就必然需要軍隊和物資，從而就需要銀行資金的支持，形式上可以是貸款，也可以是購買政府債券。法幣的誕生，就是為了彌補與政府結(jié)盟的國民銀行的損失，如平價（或以較低折扣價）購買政府債券等，連綠鈔的合憲性都是通過私下串通最高法院才獲得許可的。

聯(lián)邦政府不可能脫離州政府而存在。所以，《國民銀行法案》并未觸動州立銀行的核心利益——單一銀行制得以保留，其背后是民粹主義和單一銀行聯(lián)盟——而是提供了新的選擇，由其自主權(quán)衡。

強勢集團利益優(yōu)先的均衡很可能不是全局最優(yōu)的，對戰(zhàn)時政府來說，法案解決的只是當(dāng)務(wù)之急，在戰(zhàn)后，這種不徹底的改革的弊病逐漸體現(xiàn)，這主要體現(xiàn)在兩個方面：持續(xù)性的通貨緊縮和周期性的金融恐慌。

（本文為“美聯(lián)儲前傳”系列第五篇，作者邵宇為東方證券首席經(jīng)濟學(xué)家、總裁助理，陳達飛為東方證券宏觀研究員、財富研究中心總經(jīng)理。）