市民化進(jìn)程可以顯著提高地方政府教育投入。圖為浙江溫嶺，一家民辦民工子弟學(xué)校的電腦教室。 微信公眾號(hào)@溫嶺教育 資料圖

“百年大計(jì)，教育為本”。我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要把建設(shè)高質(zhì)量教育體系作為改善人民生活品質(zhì)、提高社會(huì)建設(shè)水平的重要手段，足見高質(zhì)量教育在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的關(guān)鍵作用。

充足的教育投入是提升教育質(zhì)量的前提。從歷史上看，1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提到，國家計(jì)劃在2000年實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到4%，但這個(gè)目標(biāo)直到2012年才實(shí)現(xiàn)。

從縱向上看，2012至2019年間，雖然有連續(xù)八年，該比重達(dá)到4%，但是并沒有顯著提高，2019年也只是剛剛達(dá)到4.04%而已。從橫向上看，我國財(cái)政性教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重低于世界上絕大多數(shù)國家，世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年中國的這一比重在同年全世界有可比數(shù)據(jù)的190個(gè)國家中排第110位。

總之，無論從哪個(gè)角度看，我國教育投入都還有進(jìn)一步提高的空間和需要。

我國教育經(jīng)費(fèi)雖然同時(shí)來自中央和地方兩級(jí)財(cái)政，但中央對(duì)教育的投入主要以中央財(cái)政教育轉(zhuǎn)移支付的形式實(shí)現(xiàn)，使用金額和對(duì)象都相對(duì)受限。根據(jù)《2019中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2018年中央和地方在各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的教育經(jīng)費(fèi)支出分別為3734.22億元和41310.42億元，其中對(duì)中學(xué)的投入分別為60.39億元和12575.29億元，對(duì)小學(xué)的投入分別為39.20億元和12648.79億元，對(duì)幼兒園的投入分別為35.49億元和3617.38億元。

也就是說，地方政府教育投入不僅在總額上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府，而且在結(jié)構(gòu)上，尤其是在義務(wù)教育層面和學(xué)前教育層面遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府。因此，地方政府提高教育投入，是國家教育投入進(jìn)一步提高的關(guān)鍵。

市民化進(jìn)程與地方教育投入

至此，所有關(guān)心教育的民眾都會(huì)有如下三個(gè)疑問。

第一，為什么地方政府的教育投入會(huì)不足？第二，為什么教育投入不足的問題在大城市更加突出？如果說中小城市財(cái)政收入和教育需求較低，所以中小城市地方政府教育投入不足，那么為什么教育投入供給約束更寬松（財(cái)政預(yù)算收入更高）和教育需求更高（有更多的各級(jí)各類學(xué)校、教師和學(xué)生）的大城市，地方政府教育投入也同樣不足呢？第三，如何提高地方政府的教育投入？

針對(duì)第一個(gè)問題，學(xué)術(shù)界以往的回答主要基于財(cái)政分權(quán)理論，大致的結(jié)論是財(cái)政分權(quán)造成了中央和地方政府的財(cái)政收入競爭和地方政府收入不足，從而造成地方政府教育投入不足。但這個(gè)解釋無法回答第二個(gè)問題，因?yàn)樨?cái)政分權(quán)對(duì)包括大中小城市在內(nèi)的所有城市地方政府而言并無差異，而大城市的地方政府收入往往更寬裕，應(yīng)該不存在教育投入不足的問題，或至少教育投入不足的問題更加輕微。這一矛盾的現(xiàn)實(shí)，證明財(cái)政分權(quán)不能完全解釋當(dāng)前中國地方政府教育投入不足的現(xiàn)象。

事實(shí)上，一些我們認(rèn)為教育質(zhì)量高的大城市，相對(duì)于它們龐大的生產(chǎn)總值而言，教育支出占比同樣很低。例如：2019年北京市和上海市地方政府預(yù)算支出中的教育支出，分別只占當(dāng)年兩地生產(chǎn)總值的3.18%和2.79%，這個(gè)比重不僅低于2019年全國城市教育支出占比的平均水平，甚至還低于很多中小城市。

本研究對(duì)此給出的解釋是，除財(cái)政分權(quán)外，推動(dòng)市民化進(jìn)程和戶籍制度改革同樣會(huì)對(duì)地方政府的教育投入乃至財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。在論證該結(jié)論的同時(shí)，本文揭示了市民化影響地方政府教育投入的機(jī)制。

雖然鮮有文獻(xiàn)專門探討市民化進(jìn)程和教育投入的關(guān)系，但對(duì)地方政府教育投入影響因素的研究并不少見。絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)是造成地方政府教育投入下降最重要的原因。然而，即使用財(cái)政分權(quán)解釋教育投入不足在研究結(jié)論上也并未取得足夠共識(shí)，因?yàn)榕c此同時(shí)，有不少學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會(huì)鼓勵(lì)而非抑制地方政府增加教育等公共支出，或財(cái)政分權(quán)至少對(duì)教育投入存在不確定性影響。

其他學(xué)者從財(cái)政分權(quán)之外的角度看待教育投入，同樣提出了一系列富有創(chuàng)見的解釋，例如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響地方政府教育投入最主要的因素；中央對(duì)高等教育的投入會(huì)和地方政府的投入形成替代，因此中央財(cái)政支持高校多的地方，地方政府教育投入往往更少；除財(cái)政分權(quán)外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共教育支出存在負(fù)向關(guān)系，國有經(jīng)濟(jì)比重和第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重越高，教育投入占比越低。等等。

“2014意見”的里程碑意義

戶籍制度是一項(xiàng)基本的國家行政制度。1958年1月，全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，奠定了我國現(xiàn)行戶籍管理制度的基本格局。

在我國特有的戶籍管理體系下，戶籍制度改革的主要目標(biāo)是市民化，因此戶籍制度改革的過程實(shí)際上也反映了我國的市民化過程。全國性的戶籍制度改革起始于1984年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，但是直到2001年3月30日國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》為止，戶籍制度改革僅局限于小城鎮(zhèn)。雖然在其間的1993年和1995年，上海、深圳等地分別開始推行“藍(lán)印戶口”，但以此為代表的投資落戶、購房落戶政策也僅限于吸引人才和資金，并不能等同于全面放開落戶限制。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?，為全面實(shí)施不同規(guī)模城市的戶籍制度改革設(shè)計(jì)了政策原則和實(shí)施思路。經(jīng)過近一年醞釀，2014年7月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（下稱“2014意見”）發(fā)布。

“2014意見”的核心內(nèi)容是根據(jù)城市的城區(qū)人口將城市進(jìn)行劃分，并據(jù)此分別設(shè)計(jì)不同的戶籍制度改革方案：城區(qū)人口在50萬以下的，全面放開落戶限制；城區(qū)人口在50萬至100萬的，有序放開落戶限制，主要通過設(shè)定就業(yè)、居住年限等條件加以限制；城區(qū)人口在100萬至300萬的，合理確定落戶條件，包括穩(wěn)定的就業(yè)和居住年限要求在內(nèi)，實(shí)施積分落戶制度；城區(qū)人口在300萬至500萬的，可以制定更加嚴(yán)格的落戶條件；城區(qū)人口在500萬以上的，嚴(yán)格控制人口規(guī)模，建立完善的積分落戶制度。

“2014意見”在我國戶籍制度改革進(jìn)程中具有里程碑意義，它標(biāo)志著戶籍制度改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。相比之前的政策，“2014意見”首次設(shè)計(jì)了在全國實(shí)施差別化落戶政策的具體方案，這對(duì)合理布局大中小城市及小城鎮(zhèn)、引導(dǎo)人口分布意義重大。

“2014意見”實(shí)施后，戶籍制度改革速度和力度都有顯著提升。2019年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》宣布，徹底取消城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制。

所以，用“2014意見”作為我國市民化進(jìn)程中的標(biāo)志性政策沖擊，進(jìn)而使用因果識(shí)別的技術(shù)手段評(píng)估市民化對(duì)地方政府教育投入的影響，非常符合現(xiàn)實(shí)。

市民化影響地方政府教育投入的理論機(jī)制

市民化對(duì)城市地方政府教育投入的影響，取決于市民化背景下流動(dòng)人口和地方政府的行為，因此可以從流動(dòng)人口行為和地方政府行為兩個(gè)方面闡述理論機(jī)制。

先來看流動(dòng)人口行為。城市放開落戶限制，意味著流動(dòng)人口有機(jī)會(huì)進(jìn)入城市落戶，但他們最終是否選擇落戶，并不一定。尤其是在特大城市，要推動(dòng)包括擁有土地的農(nóng)民等流動(dòng)人口落戶，需要制定一系列配套政策，如解決相關(guān)人口的子女上學(xué)，提供與市民同等的社會(huì)福利，否則很難吸引擁有相關(guān)人口落戶城市。從這個(gè)角度看，主觀選擇可能在市民化進(jìn)程中起到更關(guān)鍵的作用。

一旦選擇進(jìn)入城市落戶，流動(dòng)人口就會(huì)考慮是否讓子女隨遷。對(duì)落戶目的就是解決子女教育問題的流動(dòng)人口來說，讓子女隨遷是自然而然的事，但是從理論上說，是否讓子女隨遷同樣是一個(gè)最優(yōu)化選擇過程，最優(yōu)化的目標(biāo)往往是子女的學(xué)習(xí)成績和健康狀況。因此子女隨遷的主要收益是學(xué)習(xí)成績和健康水平的提高，成本則主要包括跟隨父母進(jìn)城后的高消費(fèi)和適應(yīng)城市生活可能遇到的困難等。

考慮到學(xué)習(xí)成績和健康水平的提高對(duì)流動(dòng)人口尤其是農(nóng)民工家庭而言收益實(shí)在太大，因此流動(dòng)人口一旦選擇進(jìn)入城市落戶，子女隨遷的可能性將非常大?？梢?，地方放松落戶限制，可以吸引農(nóng)民工的隨遷子女落戶，提高城市學(xué)校學(xué)生數(shù)量，進(jìn)而促使地方政府增加教育投入，這是市民化影響地方政府教育投入的重要途徑。

就地方政府行為而言，當(dāng)前大多數(shù)流動(dòng)人口落戶的一個(gè)直接目的是解決子女教育問題，因此城市的戶籍制度改革一旦實(shí)施，地方政府就應(yīng)該開始為未來流動(dòng)人口的落戶配備相當(dāng)?shù)慕逃Y源，從而增加教育投入。

最直接的增長來自于教育行業(yè)從業(yè)人數(shù)的增長，因?yàn)楦骷?jí)學(xué)校學(xué)生數(shù)量增加了，必須為之配備足夠的教師和其他教務(wù)工作人員。這一影響途徑與學(xué)生數(shù)量增加帶來的教育投入增長共同構(gòu)成市民化的“人口效應(yīng)”，即市民化同時(shí)提高了教育者和受教育者的人數(shù)。

顯而易見，戶籍制度改革力度越大的城市（要求全面放開落戶限制的中小城市），人口效應(yīng)越明顯，教育投入增加當(dāng)然就相對(duì)更多。但是中小城市往往流動(dòng)人口落戶規(guī)模較小，尤其是外地城市流入的人口少，因此對(duì)教育投入增長的凈效應(yīng)并不容易確定。

更值得注意的是，相對(duì)于投入對(duì)象（包括學(xué)生、教師和其他教務(wù)工作人員），教育投入往往呈現(xiàn)邊際遞增的效應(yīng)。這主要出于兩方面原因。

首先，教育投入增長常衍生出許多額外的支出和成本。例如，隨著學(xué)生和教師數(shù)量的增加，政府不僅要支出更多的資金來補(bǔ)貼學(xué)生的食宿、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和支付教師工資，還需要配套更多的教室、相關(guān)設(shè)施甚至新建學(xué)校。所以，隨著學(xué)生、教師和其他教務(wù)工作人員的數(shù)量增加，教育投入在集約邊際和廣延邊際上都會(huì)有所增加。

其次，教育投入對(duì)象數(shù)量增加還會(huì)產(chǎn)生更高的組織、協(xié)調(diào)和管理成本，這些也將被納入地方政府的教育支出中。由于教育投入相對(duì)于投入對(duì)象而言邊際遞增，我們應(yīng)該能夠看到市民化既增加了教育支出總額，又提高了人均和生均教育投入水平。

市民化進(jìn)程可以顯著提高地方政府教育投入 

本研究使用224個(gè)城市2008至2017年的數(shù)據(jù)，實(shí)證評(píng)估“2014意見”對(duì)地方政府教育投入的影響。

結(jié)果表明，市民化進(jìn)程可以顯著提高地方政府教育投入，包括提高城市的教育投入、人均教育投入和生均教育投入水平，提升教育投入占地方政府財(cái)政總支出的份額并提高科技投入水平，且城市城區(qū)人口越多，政策發(fā)布后的教育投入相對(duì)越低。

因此有理由認(rèn)為，推動(dòng)市民化至少從三個(gè)層面促進(jìn)了教育投入增長：第一個(gè)層面，推動(dòng)市民化顯著提高了城市的總體教育投入規(guī)模；第二個(gè)層面，推動(dòng)市民化顯著提高了城市人均和生均教育投入水平；第三個(gè)層面，推動(dòng)市民化還能促進(jìn)與教育投入息息相關(guān)的科技投入增長?？梢娡苿?dòng)市民化對(duì)城市地方政府教育投入的積極作用非常廣泛和全面。

進(jìn)一步的機(jī)制研究證明，這種因落戶限制降低、流動(dòng)人口進(jìn)入形成的教育需求增長，是市民化帶來的人口效應(yīng)，直接增加了教育者和受教育者的人數(shù)。

政策含義

本研究發(fā)現(xiàn)，市民化進(jìn)程的相對(duì)滯后，會(huì)抑制地方政府的教育投入，而利用戶籍制度改革推動(dòng)市民化將不但能增加地方政府的教育支出總額，還將提高人均教育投入水平和生均教育投入水平。

進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)，市民化進(jìn)程提高地方政府教育投入的效果同時(shí)存在于不同財(cái)政預(yù)算收入水平的城市中，即使是財(cái)政收入寬裕的城市，如果市民化進(jìn)程相對(duì)滯后，教育投入的增長同樣要受到消極影響。此外，無論財(cái)政收入是否充裕，市民化都會(huì)通過人口效應(yīng)顯著提高地方政府教育投入。

就我國城市發(fā)展現(xiàn)狀而言，以上發(fā)現(xiàn)具有多重啟示。

第一，本研究的發(fā)現(xiàn)再次證明了推動(dòng)市民化進(jìn)程和進(jìn)行戶籍制度改革的必要性與緊迫性。過去我們已經(jīng)充分意識(shí)到，只有流動(dòng)人口完成了市民化過程，我國才能真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城市化?，F(xiàn)在我們進(jìn)一步意識(shí)到，市民化會(huì)影響地方政府的教育投入，進(jìn)而對(duì)城市未來長期發(fā)展所需要的人力資本儲(chǔ)備產(chǎn)生影響，這更加凸顯了推動(dòng)市民化的重要性。

第二，本研究的發(fā)現(xiàn)提醒落戶條件相對(duì)嚴(yán)格的大城市，同樣應(yīng)該盡快推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全面的戶籍制度改革，即在戶籍制度改革的過程中需要重視平衡發(fā)展。大城市市民化進(jìn)程相對(duì)滯后，是漸進(jìn)式戶籍制度改革必然經(jīng)歷的過程，也是市民化進(jìn)程中不可回避的問題。大城市流動(dòng)人口多、管理困難、交通擁堵、住房昂貴，這些都增加了實(shí)施寬松落戶政策的困難，但正因?yàn)槿绱?，大城市的地方政府教育投入更顯不足，長期來看不利于大城市的發(fā)展。

（本文作者陳昊是對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，陳海英和王柏皓均為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國家對(duì)外開放研究院博士生。本文原題“市民化能提高地方政府教育投入嗎？——以戶籍制度改革為例”，原載《財(cái)經(jīng)研究》2021年第12期。有大量刪改，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。經(jīng)授權(quán)刊用。）