【編者按】

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清在改革開(kāi)放30年之際著文《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》（收錄于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人看三十年：回顧與分析》，2008年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社）。深度參與了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革規(guī)劃工作的學(xué)者型官員郭樹(shù)清，在這篇文章中回顧了當(dāng)年的改革戰(zhàn)略選擇，并對(duì)其后直至2008年的改革進(jìn)程進(jìn)行了反思。

澎湃研究所分四篇刊發(fā)郭樹(shù)清《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》一文。以下為第三篇。

全面改革第一階段的成敗得失

——1992年的反思

全面改革從1985年起步之后,幾經(jīng)曲折,1988年底開(kāi)始,進(jìn)入了特殊的“三年治理整頓”時(shí)期。轉(zhuǎn)眼之間七年時(shí)間過(guò)去了,體制轉(zhuǎn)軌雖然比我們?cè)陂_(kāi)始時(shí)期的預(yù)想要慢一些,但是比我們?cè)谥虚g時(shí)期的預(yù)想則快得多。

我在1992年寫(xiě)的一本書(shū)中進(jìn)行了分析和總結(jié):

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變,如果說(shuō)這種轉(zhuǎn)變代表著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向,那么,我們已經(jīng)踏進(jìn)新體制的大門(mén)。

首先,中國(guó)企業(yè)在總體上已經(jīng)初步具備了追求市場(chǎng)利益的機(jī)制,同時(shí)也不同程度地培養(yǎng)起風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和一定的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。多種所有制形式并存的經(jīng)濟(jì)格局初步形成,1989年非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在工業(yè)中占44%,在零售商業(yè)中占61%,在農(nóng)業(yè)中更占到95%以上。

其次,實(shí)際供求關(guān)系成為影響經(jīng)濟(jì)參數(shù)變化的主要力量。完全由市場(chǎng)供求決定和基本上由市場(chǎng)供求決定的價(jià)格,在全部產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)值總額中實(shí)際達(dá)到75%左右。

國(guó)家宏觀調(diào)節(jié)中,盡管繼續(xù)保留著許多直接控制,但是從實(shí)際效果看,間接控制發(fā)揮著主要作用。到1988年,國(guó)家以指令計(jì)劃直接管理的工業(yè)生產(chǎn)只占全部工業(yè)產(chǎn)值的17%。

最后,作為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)主體,居民個(gè)人在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮了前所未有的積極作用。

與原蘇聯(lián)和東歐國(guó)家迄今的實(shí)踐很不相同,中國(guó)的改革走過(guò)了一條非常獨(dú)特的道路。從思想理論準(zhǔn)備的角度而言,中國(guó)改革來(lái)得最為突然。除了若干最一般的指導(dǎo)原則,中國(guó)改革將許多問(wèn)題都留給實(shí)踐,具體的目標(biāo)、步驟、辦法等等都是在過(guò)程中不斷對(duì)一系列難題做出選擇而逐步自然形成的。中國(guó)改革走過(guò)的道路是一條漸進(jìn)、迂回、給基層以極大自由度、力求從局部突破、不斷“試錯(cuò)”、經(jīng)常反復(fù)的道路。這也就是中國(guó)改革的基本戰(zhàn)略。

即使是最一般的理論分析,也可以看出這種戰(zhàn)略既有優(yōu)點(diǎn)又有缺點(diǎn)。然而缺點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)相比,在20世紀(jì)70年代末期的情勢(shì)下顯得無(wú)關(guān)緊要。農(nóng)村改革在中央確定的原則指導(dǎo)下由各地自行組織,時(shí)間、順序、辦法也很不統(tǒng)一,雖然也造成一些損失,但是它取得的成功卻舉世矚目。城市經(jīng)濟(jì)改革從一開(kāi)始就采取類(lèi)似農(nóng)村的辦法,中央督促部門(mén)和地方,部門(mén)和地方動(dòng)員企業(yè),按照各自的設(shè)想展開(kāi)試點(diǎn),推廣經(jīng)驗(yàn),中心內(nèi)容是給企業(yè)簡(jiǎn)政放權(quán),具體做法各式各樣。形成的基本態(tài)勢(shì)是:正面比較穩(wěn)妥,側(cè)翼迅速深入；全局動(dòng)作不大,局部差異懸殊；穩(wěn)住上海、遼寧等經(jīng)濟(jì)實(shí)力基礎(chǔ)雄厚的省市,放開(kāi)廣東、福建等工業(yè)相對(duì)落后的沿海地區(qū)；管住大中企業(yè),放活小企業(yè)；國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)緩慢行動(dòng),非國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)跑步前進(jìn)；計(jì)劃、財(cái)政、價(jià)格等等直接控制,都是卡死卡住主體或“基數(shù)”,放松放開(kāi)邊際或增量；勞動(dòng)就業(yè)工資福利方面同樣是“老人老事老辦法,新人新事新辦法”；國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整和理順可以假以時(shí)日,但是涉外經(jīng)濟(jì)關(guān)系必須作為特殊加快發(fā)展擴(kuò)大,如此等等。這種改革戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)給人的直觀印象,與其說(shuō)是新體制在如何形成和發(fā)展,不如說(shuō)是舊體制在如何收縮和削弱；與其說(shuō)是改革現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制,不如說(shuō)是在其邊緣或外圍創(chuàng)設(shè)出一個(gè)新體制。繞開(kāi)難點(diǎn)前進(jìn),在運(yùn)動(dòng)中解決問(wèn)題。這樣的改革戰(zhàn)略,必然地形成了三條戰(zhàn)線。

第一條戰(zhàn)線是由中央統(tǒng)一安排、部署、組織和實(shí)施的改革步驟。例如提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格,“利改稅”,分離中央銀行和專(zhuān)業(yè)銀行,外貿(mào)改革,等等。

第二條戰(zhàn)線是局部推進(jìn),即某些省、市,甚至縣一級(jí)地方政府,或中央直屬部門(mén)在局部范圍內(nèi),使單項(xiàng)改革或多項(xiàng)改革顯著地超出全局而走在前面,反過(guò)來(lái)對(duì)全局又產(chǎn)生巨大的示范效應(yīng)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革還存在著不為人們所注意的第三戰(zhàn)線,其意義同樣不可低估。所謂第三條戰(zhàn)線,是指那些并非由中央或地方政府主動(dòng)安排部署,而是由經(jīng)濟(jì)體系在現(xiàn)行體制和政策框架內(nèi)自發(fā)演化而引起的改革性變化。例如,由于多種經(jīng)濟(jì)成分和多種所有制形式的持續(xù)發(fā)展,消費(fèi)品工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性不斷增強(qiáng),直接計(jì)劃控制的范圍不斷縮小,市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍不斷擴(kuò)大,整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制就會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變革。

這樣一個(gè)改革戰(zhàn)略的內(nèi)部包含著矛盾,三條戰(zhàn)線之間也存在著沖突的可能性。因此,在改革的實(shí)際進(jìn)程中,必然地造成這樣的格局:一方面,不斷取得進(jìn)展,另一方面,引發(fā)出一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題主要是,由于要支持新生經(jīng)濟(jì)部門(mén)的快速發(fā)展,信貸稅收等宏觀政策持續(xù)傾向于松弛,導(dǎo)致高通貨膨脹；加工工業(yè)超前發(fā)展,投資小型化,分散化,重復(fù)建設(shè)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日益積累；更容易引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈不滿情緒的是,由于“雙軌制”的發(fā)展和深化,追逐“差價(jià)”收益(即所謂“尋租”)的現(xiàn)象愈演愈烈,加劇了一般意義上體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期必然發(fā)生的經(jīng)濟(jì)秩序紊亂,體制真空和漏洞。社會(huì)生活中生成了十分突出的收入分配不公和政府官員腐敗現(xiàn)象。這注定了改革必將為此付出代價(jià)。

中國(guó)已經(jīng)付出的代價(jià)無(wú)疑極其沉重。不僅在經(jīng)濟(jì)方面是這樣,在社會(huì)、政治方面也是這樣。原有改革戰(zhàn)略的誘人之處本來(lái)在于其繞開(kāi)難點(diǎn)、分散風(fēng)險(xiǎn),但是沒(méi)有想到的是,它帶來(lái)的矛盾和問(wèn)題集中起來(lái),以猛烈得多的形式爆發(fā)出來(lái)。當(dāng)然,必須指出,付出的代價(jià)并不都是這種改革戰(zhàn)略所造成的,有些代價(jià)是改革自身必須付出的,而不取決于采取哪種戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)在所呈現(xiàn)的格局及與此相關(guān)的問(wèn)題,與這種改革戰(zhàn)略的關(guān)系可能要密切得多,但也不可一概而論,其中同樣有些方面是其他各種外生變量所決定的。

然而,上述改革戰(zhàn)略和三條戰(zhàn)線的形成,在相當(dāng)大的程度上具有客觀必然性。農(nóng)村改革開(kāi)始時(shí)是這樣,城市改革起步時(shí)也是這樣,將其完全歸結(jié)為某種主觀偏好是不符合實(shí)際的。因?yàn)楦母锂吘共皇窃邳h內(nèi)外意見(jiàn)完全一致,各部門(mén)各地區(qū)各單位可以不計(jì)各自利益得失,群眾對(duì)政府的每一項(xiàng)措施都能完全服從的條件下展開(kāi)的。改革只能在種種制約條件構(gòu)成的有限范圍內(nèi)選擇道路和辦法。這個(gè)道理(或事實(shí))恐怕是無(wú)人可以否認(rèn)的。但是,是不是當(dāng)時(shí)的環(huán)境和條件決定了只能有這樣的改革戰(zhàn)略呢?這一點(diǎn)并沒(méi)有得到充分證明。

在實(shí)際過(guò)程中,從1983年開(kāi)始,中國(guó)改革也確曾出現(xiàn)過(guò)幾次調(diào)整或轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的嘗試。其中最明顯的是1985—1986年,甚至還包括1988年。提出問(wèn)題的主要原因是,人們看到了雙重體制(特別是以“雙軌”形式存在的雙重體制)帶來(lái)了嚴(yán)重問(wèn)題,拖延下去,后果難以預(yù)料。然而,由于種種原因,這些嘗試最后都半途而廢了。

可以肯定的,或者說(shuō)是為事實(shí)證實(shí)了的是,自從1985年以來(lái),各種矛盾、問(wèn)題和危險(xiǎn)基本上依照著主張調(diào)整和轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的擔(dān)心和最“壞”的預(yù)言,一步一步發(fā)展過(guò)來(lái)。但是,許多人(包括筆者)都曾經(jīng)忽視和低估了另一個(gè)方面,這就是在種種摩擦、沖突和危機(jī)式震蕩中,商品貨幣關(guān)系同時(shí)也得以發(fā)展,機(jī)制轉(zhuǎn)換的車(chē)輪并沒(méi)有停止。

“整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破”

──1995年的中國(guó)改革路徑

三年治理整頓時(shí)期,改革推進(jìn)的步伐放慢了,但是對(duì)改革的反思和總結(jié)卻加深了。陳錦華同志受中央領(lǐng)導(dǎo)委托組織了關(guān)于計(jì)劃與市場(chǎng)的研究,我也應(yīng)邀參加了一些討論,來(lái)自地方體改部門(mén)的易振球、陳鴻昌、遲福林、賀陽(yáng)等人的發(fā)言,引用了生動(dòng)有力的事實(shí)和數(shù)據(jù),很有說(shuō)服力。1991年第四季度,江澤民總書(shū)記先后主持了十多次專(zhuān)家學(xué)者座談會(huì),系統(tǒng)研究國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制改革。與會(huì)者暢所欲言,提出許多真知灼見(jiàn)。印象最深刻的是蔣一葦和林毅夫,兩人年齡相差很多,但都有著不同的傳奇經(jīng)歷,一樣的赤子情懷。不久之后我們又聽(tīng)到了鄧小平同志視察南方的談話,全國(guó)為之震動(dòng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革從理論到方法都進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期,推進(jìn)戰(zhàn)略進(jìn)行了歷史性的調(diào)整。1993年春天,我從國(guó)家計(jì)委經(jīng)濟(jì)研究中心再次調(diào)回國(guó)家體改委工作,任綜合規(guī)劃和試點(diǎn)司司長(zhǎng)。令人難以預(yù)料的是,我們?cè)俅斡龅搅撕?0世紀(jì)80年代中期相似的局面:改革要加速,而經(jīng)濟(jì)已提前加速。因此,在我正式到任之前的兩個(gè)月,即被李鐵映同志指定與樓繼偉、吳曉靈等人組成一個(gè)小組,集中研究加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的對(duì)策措施,同時(shí)考慮深化改革的綜合方案。令人振奮的是,中央在宏觀調(diào)控和加快改革兩方面態(tài)度都十分堅(jiān)決。朱镕基副總理對(duì)銀行和財(cái)政的兩個(gè)“約法三章”迅速見(jiàn)到成效,經(jīng)濟(jì)逐步穩(wěn)定下來(lái)。這個(gè)時(shí)期的改革進(jìn)入了攻堅(jiān)時(shí)期,表現(xiàn)得非常積極和主動(dòng),而且能夠統(tǒng)籌兼顧多個(gè)方面。在擬定指導(dǎo)方針時(shí)最初提了幾種說(shuō)法,記得最終還是江澤民總書(shū)記親筆概括出“整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破”八個(gè)字來(lái)。

1995年,我在一篇文章里,嘗試著分析和總結(jié)了世紀(jì)90年代前期的這場(chǎng)配套改革。

1992－1994年,經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,其中最為顯著的是,在宏觀管理體制方面,初步奠定了一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)框架。

1.改革開(kāi)放的新形勢(shì)和新問(wèn)題。在鄧小平視察南方談話精神的鼓舞下,經(jīng)濟(jì)改革驟然升溫。價(jià)格改革幾乎是自動(dòng)加速。企業(yè)改革開(kāi)始觸動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)不敢運(yùn)作的領(lǐng)域,如勞動(dòng)用工制度、人事制度和內(nèi)部分配制度。為加快企業(yè)改革,國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》,全面審查和界定了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),要求全部落實(shí)到企業(yè)。與此同時(shí)股份制改組掀起前所未有的熱潮,國(guó)家體改委和其他有關(guān)部委為此發(fā)布了一系列規(guī)范意見(jiàn)和暫行條例。

新的企業(yè)財(cái)會(huì)制度開(kāi)始實(shí)施,這對(duì)于推動(dòng)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道具有十分深遠(yuǎn)的意義。為社會(huì)和政策機(jī)構(gòu)所始料不及的是,生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化。勞動(dòng)力流動(dòng),特別是農(nóng)村勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng),規(guī)模之大,幾乎是史無(wú)前例的。土地進(jìn)入市場(chǎng)的速度更令人驚奇,在此之前,全國(guó)絕大部分地區(qū),土地甚至是沒(méi)有任何價(jià)格的。由于缺乏相應(yīng)的制度和管理,土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓自然很不規(guī)范,炒買(mǎi)炒賣(mài)的投機(jī)活動(dòng)愈演愈烈。同樣不規(guī)范的金融市場(chǎng)的擴(kuò)張也像是一陣狂風(fēng)暴雨。

2.宏觀管理體制改革基本內(nèi)容的確定。在1993年4月之前,只有極少數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為有必要把財(cái)稅、金融、外匯外貿(mào)和計(jì)劃投資的改革放在優(yōu)先地位并實(shí)施一個(gè)配套的改革方案。然而,隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾尖銳暴露出來(lái)之后,如何加強(qiáng)宏觀調(diào)控的問(wèn)題逐漸擺到首位。決策機(jī)構(gòu)清醒地認(rèn)識(shí)到,宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的惡化,并非僅只靠政策手段就可以調(diào)整過(guò)來(lái),必須治標(biāo)與治本相結(jié)合,先采取各種手段把混亂的局面控制住,隨之就要推出一整套改革辦法。

從改革自身的邏輯來(lái)看,實(shí)施宏觀配套改革是必然的。國(guó)有經(jīng)濟(jì)是改革攻堅(jiān)的主要領(lǐng)域。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,過(guò)去實(shí)行的兩大轉(zhuǎn)軌辦法,一是“雙軌制”,一是“承包”或“包干”制。前者的問(wèn)題大體上已趨于解決,后者則保留下來(lái),使得稅收、財(cái)政、信貸、外匯、外貿(mào)和國(guó)家投資等等領(lǐng)域的基本關(guān)系長(zhǎng)期處于扭曲狀態(tài)。不采取較大的步驟,這些關(guān)系是理不順的。而且企業(yè)的機(jī)制轉(zhuǎn)換也很難邁開(kāi)步伐。

稅制改革在理論上沒(méi)有太多爭(zhēng)議。稅制改革的原則是統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制。第一位的重點(diǎn)是用增值稅取代產(chǎn)品稅成為流轉(zhuǎn)稅的主體,并且簡(jiǎn)化稅率檔次。其次是統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅。第三是統(tǒng)一個(gè)人所得稅。同時(shí)撤并簡(jiǎn)化了許多小稅種。這里遇到的主要問(wèn)題是原來(lái)享受低稅或免稅的部門(mén)或企業(yè)開(kāi)始叫苦,這使得原來(lái)設(shè)想的單一的增值稅的稅率檔次不得不有所增加；企業(yè)所得稅也設(shè)置了兩檔過(guò)渡稅率；土地增值稅反復(fù)修改,而且最終也沒(méi)能按期出臺(tái)。

財(cái)政實(shí)行“分稅制”,討論了將近十年,經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)此很少有異議。過(guò)去不贊同的意見(jiàn)主要來(lái)自地方,但經(jīng)過(guò)層層包干之后,省級(jí)政府也面臨著和中央相同的問(wèn)題:財(cái)政調(diào)節(jié)功能日益弱化。因此,對(duì)改革現(xiàn)行財(cái)政體制,現(xiàn)在的反對(duì)意見(jiàn)明顯不如過(guò)去那么強(qiáng)烈。更重要的是,推行“分稅制”的原則之一是,在維護(hù)既有利益的前提下轉(zhuǎn)變財(cái)政機(jī)制,所以地方并沒(méi)有近在眼前的損失。這個(gè)原則是正確的,而且也是唯一可行的。但是實(shí)施這個(gè)原則,遇到很大的麻煩。因?yàn)橹醒雽?duì)地方的稅收返還數(shù)額是以上一年為基數(shù),這樣各地就會(huì)希望抬高這個(gè)基數(shù)。更嚴(yán)重的問(wèn)題是,各地執(zhí)行的包干辦法是不同的,稅收動(dòng)員的水平也是不同的,要完全維護(hù)既得利益,事實(shí)上就又要在新體制中保留許多區(qū)別對(duì)待的特殊做法。反復(fù)探索的結(jié)論是,此次財(cái)政體制改革應(yīng)采取新舊體制并存的過(guò)渡安排,一步是走不過(guò)去的。

金融改革的大目標(biāo)是清楚的,把人民銀行辦成真正的中央銀行,分離政策性金融和商業(yè)性金融,把專(zhuān)業(yè)銀行辦成商業(yè)銀行,建立統(tǒng)一、規(guī)范的金融市場(chǎng)。自從1988年治理整頓之后,金融在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的主導(dǎo)作用得到人們的承認(rèn),但同時(shí)也使得改革措施更為慎重。1993年開(kāi)始,要求加快金融改革的呼聲變得十分強(qiáng)烈。曾經(jīng)設(shè)想金融改革更快地向目標(biāo)模式過(guò)渡。然而隨后愈演愈烈的金融混亂形勢(shì),使得求穩(wěn)的愿望重新強(qiáng)烈起來(lái)。特別是在隨后的觀察和研究中發(fā)現(xiàn),金融改革受到國(guó)有企業(yè)改革的巨大牽制,更加重了人們求穩(wěn)的心理。但是確定的金融改革的動(dòng)作仍然是前所未有的。由于金融市場(chǎng)發(fā)展方面沒(méi)有舉措,利率的靈活性也沒(méi)有增強(qiáng),所謂的貨幣政策工具的發(fā)展和完善自然也難以期望有新的突破。與財(cái)政體制改革一樣,金融改革也是一種過(guò)渡性的安排。

外匯管理體制的變革步伐,相比較而言是很大的。從1990年起,中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易連續(xù)三年順差,而且國(guó)外資本的流入逐年加速增加,這樣的經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)發(fā)生外匯緊缺是極不正常的。顯然,解決問(wèn)題的根本性辦法是:統(tǒng)一外匯管理體制和匯率形成機(jī)制,不論是持有外匯還是持有人民幣,都由持有者承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。問(wèn)題的要害并不在于必須實(shí)行強(qiáng)制的結(jié)匯制度。其他后發(fā)展國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明,在經(jīng)濟(jì)開(kāi)放初期,強(qiáng)制性結(jié)匯是必要的。盡管中國(guó)現(xiàn)階段外匯已不是那么緊缺的資源,人們還是傾向于再回頭來(lái)實(shí)行嚴(yán)格結(jié)匯制度。

外貿(mào)改革方案的確定相對(duì)簡(jiǎn)單得多。過(guò)去的外貿(mào)體制在相當(dāng)大程度上是圍繞外匯設(shè)置的。實(shí)現(xiàn)了人民幣在貿(mào)易項(xiàng)下可兌換,以出口創(chuàng)匯為中心的計(jì)劃體制從根本上成為多余的東西。因此,取消外匯指令性計(jì)劃和出口創(chuàng)匯指標(biāo)幾乎普遍受到歡迎。進(jìn)口體制的改革,已有中美雙邊談判達(dá)成的協(xié)議和在關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判中的承諾,似乎短期內(nèi)不宜另有新的舉措。然而一些專(zhuān)家和學(xué)者認(rèn)為,進(jìn)口體制改革完全可以采取更大的步驟。

在醞釀的宏觀配套改革中,計(jì)劃投資體制改革越來(lái)越放到次要的地位。其實(shí),決策部門(mén)早在1992年下半年就提出了計(jì)劃投資體制改革,當(dāng)時(shí)已感到這是十分緊迫的問(wèn)題,因?yàn)橥顿Y盲目擴(kuò)張的機(jī)制正重演。但是一旦觸動(dòng)這種計(jì)劃投資體制,勢(shì)必影響到更多的部門(mén),與財(cái)稅改革同步出臺(tái),很可能戰(zhàn)線太長(zhǎng),震動(dòng)太大。從這個(gè)角度考慮,緩一步或許是可取的。

3.1994年宏觀改革的實(shí)際進(jìn)展。在中國(guó)改革過(guò)去15年歷史上,從來(lái)沒(méi)有如此集中的重大改革措施在一年時(shí)間內(nèi)同時(shí)推出。

財(cái)政體制改革。從實(shí)際執(zhí)行的情況看,中央收入占全部財(cái)政收入的比重達(dá)到58%,這是符合預(yù)期要求的。以增值稅為主體的新的間接稅體系站穩(wěn)了腳跟。全年工商稅收比上年增長(zhǎng)19%。

金融改革也如預(yù)期的那樣并沒(méi)有引起太大震動(dòng)。中央銀行自身的幾項(xiàng)改革較為順利,中央銀行的調(diào)控能力得到加強(qiáng)。在通貨膨脹率超過(guò)20%的情況下,人民幣對(duì)美元的匯價(jià),竟然從年初的8.7元升值為年末的8.44元。事實(shí)有力地證明,大多數(shù)人原來(lái)預(yù)測(cè)的人民幣匯價(jià)是過(guò)分低估的。

外貿(mào)體制改革按方案要求來(lái)說(shuō),進(jìn)展十分順利。在匯率統(tǒng)一到市場(chǎng)價(jià)格后,出口企業(yè)獲得了極大的利益刺激,全年出口增長(zhǎng)31.9%。但是,按照國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的狀況,進(jìn)口管理體制改革顯然應(yīng)當(dāng)有更大作為。

計(jì)劃投資體制改革也有所推進(jìn)。指令性計(jì)劃在工業(yè)生產(chǎn)中的比重,從上年的6.8%下降到4.6%。一些在建項(xiàng)目或?qū)⒔?xiàng)目,開(kāi)始按公司制組建企業(yè)。

1994年還出臺(tái)了較大的基礎(chǔ)產(chǎn)品價(jià)格改革措施。統(tǒng)配煤價(jià)格全部放開(kāi),石油價(jià)格提高到每噸720元左右,糧食和棉花的國(guó)家收購(gòu)價(jià)格也分別有較大幅度的提高,電價(jià)也有所調(diào)整。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的曲折

──90年代中后期改革的曲折遭遇

1990年代前期的綜合配套改革取得巨大成功,可以說(shuō)至此已實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制的基本轉(zhuǎn)軌,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。然而在一些重要領(lǐng)域,改革的進(jìn)展及對(duì)應(yīng)方面的發(fā)展,表現(xiàn)得遠(yuǎn)不如預(yù)期,事實(shí)證明我在1980年代中期和1990年代初期的預(yù)測(cè)是過(guò)于樂(lè)觀了。這些領(lǐng)域的情況相互之間也很不相同。

首先是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與城市化問(wèn)題。從城市改革起步后,一直以來(lái)我們都對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展充滿信心,雖然也有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展可能帶來(lái)問(wèn)題的擔(dān)憂,但是總體上感到有利條件很多,特別是農(nóng)業(yè)技術(shù)的現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化和信息化。然而到1992年,我們已經(jīng)深深感到城鄉(xiāng)“二元制度”的嚴(yán)重束縛。我在一本書(shū)中有如下描述:“盡管農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化進(jìn)步速度在過(guò)去十多年里是史無(wú)前例的,但是實(shí)際中還是存在著令人遺憾的地方,政策指導(dǎo)上始終沒(méi)有明確提出農(nóng)村城市化的方針,現(xiàn)行的土地所有制和使用權(quán)管理體制,戶籍制度,財(cái)政層層包干體制等等,也限制了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng),優(yōu)化組合。1990年代農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)要跨上新臺(tái)階,必須相對(duì)集中化,積極實(shí)施城市化。這已成為大勢(shì)所趨,政策指導(dǎo)上如果不及時(shí)不主動(dòng),必將貽誤國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?/p>

早在1989年國(guó)家計(jì)委桂世鏞、王夢(mèng)奎同志組織研究“八五”計(jì)劃和十年規(guī)劃時(shí),我們的研究小組,包括蘇寧、劉鶴、杜鐵章、王建、包克辛等同志,就花了許多時(shí)間來(lái)討論城市化問(wèn)題。之后在多次有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的規(guī)劃研究之中,我和陳錫文、段應(yīng)碧、劉鶴、林毅夫、溫鐵軍等同志圍繞城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題不斷地交流看法。1998年夏天開(kāi)始我在貴州省政府工作近三年,負(fù)責(zé)計(jì)劃、投資、體改、建設(shè)、外貿(mào)、招商和旅游等工作,對(duì)這個(gè)問(wèn)題有了更深切的理解。就農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,特別是糧食而言,1990年代總體上是非常成功的,但是農(nóng)業(yè)的多樣化、規(guī)?；褪袌?chǎng)化發(fā)展緩慢,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不得不進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型,農(nóng)民收入增長(zhǎng)嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)。更廣泛的影響是,由于人口城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化,整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中第三產(chǎn)業(yè)的比重低于世界平均水平十幾個(gè)百分點(diǎn)。在我看來(lái),“不論是近期還是長(zhǎng)遠(yuǎn),解決農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加農(nóng)民收入的根本出路在于增加非農(nóng)就業(yè)。而增加非農(nóng)就業(yè)的主要途徑是加快城市化進(jìn)程,把更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)民。解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題與解決城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題是高度相關(guān)的,從本質(zhì)上說(shuō),甚至就是一回事?！?/strong>

其次是國(guó)企改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)重組問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)要建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行內(nèi)部組織架構(gòu)、人事制度、財(cái)務(wù)制度的深刻變革,但是與此同時(shí)必須解決各種歷史遺留問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行多年,背負(fù)著沉重的包袱。資本和債務(wù)關(guān)系紊亂,資產(chǎn)底數(shù)不清,債務(wù)呆賬、壞賬幾十年未作處理,到1993年國(guó)有企業(yè)的負(fù)債總額大概有2萬(wàn)億元左右。盡管?chē)?guó)內(nèi)外對(duì)這個(gè)龐大的債務(wù)包袱都感到十分悲觀,但我們?nèi)匀徽业搅擞么媪抠Y產(chǎn)解決存量問(wèn)題的辦法,提出對(duì)歷史包袱的解決并不需要都用現(xiàn)金來(lái)補(bǔ)償。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)的凈資產(chǎn)已有2萬(wàn)多億元；公有住房歷史價(jià)值1萬(wàn)多億元,而按重置價(jià)格計(jì)算達(dá)3萬(wàn)億元以上；國(guó)有土地的市場(chǎng)價(jià)值當(dāng)時(shí)估計(jì)高達(dá)15萬(wàn)億元左右,今后還將持續(xù)升值。這些都是我們的有利條件。

從1995年開(kāi)始,改革的重點(diǎn)重新回到國(guó)有企業(yè)上來(lái),1996年仍然是按照“抓大放小”和“進(jìn)行戰(zhàn)略性改組”的思路繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。從全國(guó)來(lái)看,國(guó)有企業(yè)改革在兩方面實(shí)現(xiàn)了突破:一是以城市為單位對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行存量資產(chǎn)的流動(dòng)重組,通過(guò)聯(lián)合、兼并、破產(chǎn)和職工再就業(yè),減輕了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的歷史包袱,提高了國(guó)有企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力。二是縣一級(jí)放開(kāi)放活小企業(yè)邁出較大步伐。

在處理歷史包袱問(wèn)題時(shí),我們采取了一系列正確的做法。各級(jí)政府著眼于搞活整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì),積極鼓勵(lì)存量資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整；許多行業(yè)和企業(yè)采取多種措施興辦第三產(chǎn)業(yè),鼓勵(lì)分流富余職工,以達(dá)到“減人增效”的目的；在破產(chǎn)試點(diǎn)中,允許破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)(包括土地)清算優(yōu)先用于安置職工,不能償還的銀行債務(wù)使用銀行呆帳準(zhǔn)備金沖銷(xiāo)；結(jié)合企業(yè)改制改組,將財(cái)政“撥改貸”形成的企業(yè)債務(wù),逐步轉(zhuǎn)為國(guó)家投資,增補(bǔ)企業(yè)資本金；為鼓勵(lì)企業(yè)兼并,在部分城市實(shí)行了被兼并企業(yè)銀行債務(wù)免計(jì)利息的辦法；住房改革中,出售住房時(shí)對(duì)老職工有一定的工齡折扣優(yōu)惠,等等。

一些地方和企業(yè)還進(jìn)行了更多的探索。然而從全局上說(shuō),國(guó)有企業(yè)存量資源的流動(dòng)重組受到了很大制約,一個(gè)直接的原因是國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)的處置遲遲沒(méi)有采取有效辦法。1994年3月我曾經(jīng)寫(xiě)了一篇題為《債務(wù)重組是解開(kāi)企業(yè)－銀行轉(zhuǎn)軌死結(jié)的關(guān)鍵步驟》的政策建議,之后吳曉靈、謝平等人提出了更詳盡的方案,引起了長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)論。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)同志,包括賀光輝、王忠禹、洪虎、戴相龍、陳清泰、烏杰、王仕元等對(duì)這個(gè)問(wèn)題都非常重視。國(guó)家對(duì)銀行的資本重組最終從1999年開(kāi)始實(shí)施,國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)改革逐步從存量債務(wù)的困境中走了出來(lái),一批企業(yè)著手建立公司治理結(jié)構(gòu),相當(dāng)一部分實(shí)現(xiàn)了成功上市。另外一些則實(shí)施了破產(chǎn)、兼并,有的由地方政府予以關(guān)閉?？傮w說(shuō)來(lái),花費(fèi)了十多年時(shí)間。

三是政府投融資管理體制改革。最不可思議的事情是,當(dāng)我們竭盡全力盤(pán)活國(guó)有存量資源的時(shí)候,國(guó)有部門(mén)增量資源的配置仍然在很大程度上沿用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政命令的方式。1997年我在一份研究報(bào)告中這樣分析:要改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)不暢問(wèn)題,必須從改革投資體制入手。1996年國(guó)有部門(mén)的投資體制改革,從理論上說(shuō),有兩項(xiàng)措施:一是對(duì)經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目試行了資本金制度,要求投資項(xiàng)目必須先落實(shí)資本金才能開(kāi)工進(jìn)行建設(shè)；二是推行建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制,以建立和完善投資主體的自我約束機(jī)制。但從實(shí)際來(lái)看,問(wèn)題最嚴(yán)重的國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)與真正實(shí)行這兩項(xiàng)制度還有很大的距離。關(guān)鍵是缺乏監(jiān)督和約束,而且宏觀上投資管理體制的改革沒(méi)有什么新的進(jìn)展。事實(shí)上,政府仍然通過(guò)審批項(xiàng)目的立項(xiàng)建議、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告,通過(guò)下達(dá)計(jì)劃的投資撥款和銀行貸款,以及下達(dá)計(jì)劃的各地區(qū)各部門(mén)投資規(guī)模來(lái)干預(yù)著國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)的投資活動(dòng)。

投資主體多元化、強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和減少政府直接干預(yù)是從根本上提高增量資源配置效率的唯一途徑。1997年深秋時(shí)節(jié),朱镕基副總理提出要國(guó)家體改委牽頭組織對(duì)投融資體制改革進(jìn)行研究,黨組書(shū)記張皓若同志責(zé)成洪虎副主任和我(時(shí)任秘書(shū)長(zhǎng))具體負(fù)責(zé)起草建議方案。我們召開(kāi)了許多座談會(huì),充分聽(tīng)取了部門(mén)、地方和學(xué)界的意見(jiàn),朱副總理也多次聽(tīng)取匯報(bào)。不久政府換屆,機(jī)構(gòu)變動(dòng)很大,更重要的是亞洲金融危機(jī)后中國(guó)經(jīng)濟(jì)需求疲軟,政府當(dāng)機(jī)立斷采取積極的財(cái)政政策,投融資體制改革事實(shí)上推后了。就融資體系而言,長(zhǎng)期不平衡的問(wèn)題是直接融資比重過(guò)低,而在直接融資中,企業(yè)債券比重更是畸低,帶來(lái)許多不良后果。

四是社會(huì)保障和住房制度改革。十四屆三中全會(huì)《決定》在社會(huì)保險(xiǎn)體制改革方面總結(jié)了國(guó)內(nèi)外正反兩方面的經(jīng)驗(yàn),提出了適合國(guó)情的指導(dǎo)原則。1994年國(guó)家體改委在劉志峰副主任和李元司長(zhǎng)的主持下,拿出了一個(gè)很有創(chuàng)意的方案。然而由于部門(mén)之間意見(jiàn)不統(tǒng)一,社會(huì)保障改革的進(jìn)展很不理想。問(wèn)題主要出在對(duì)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的理解和認(rèn)識(shí)分歧上。在我看來(lái),新體制應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)基本特征:(1)預(yù)籌積累；(2)繳費(fèi)與享用掛鉤；(3)適當(dāng)調(diào)節(jié)貧富差別,即所謂互濟(jì)原則。對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付制造成的欠賬問(wèn)題,我們也早在80年代就提出一個(gè)三全其美的解決方案,劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)給社?；?落實(shí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的具體代表,同時(shí)為資本市場(chǎng)培養(yǎng)出長(zhǎng)期穩(wěn)定的價(jià)值投資主體。后來(lái)采取的做法是國(guó)企上市時(shí)減持10%上繳給社?；?不久之后又因故暫停實(shí)施。

住房制度改革在1998年邁出了很大步伐,對(duì)于改善城鎮(zhèn)居民生活水準(zhǔn)、增加其財(cái)產(chǎn)收入、促進(jìn)房地產(chǎn)和建筑業(yè)持久增長(zhǎng)發(fā)揮了巨大作用。但是,多數(shù)城市的房改方案沒(méi)能把存量與增量區(qū)別開(kāi)來(lái),有房戶與無(wú)房戶、多占房者與面積不足者之間的利益關(guān)系很不平衡,租售價(jià)格不成比例,產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。此外,挪用售房資金和住房公積金的現(xiàn)象,雖經(jīng)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)三令五申,仍然在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)較為嚴(yán)重。

五是教育與文化。早在七十年代末期,“實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,教育科技是關(guān)鍵”就成為共識(shí),歷次有關(guān)經(jīng)濟(jì)改革的重要文件中,都會(huì)將科技教育改革列為一部分內(nèi)容,文化事業(yè)也頗受關(guān)注。但是,我一直感到,教育、科技和文化的改革發(fā)展與經(jīng)濟(jì)改革相比,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其提出的要求相比,存在著較大差異。到了90年代中后期,問(wèn)題就愈加突出。我曾經(jīng)這樣寫(xiě)道:“小平同志在八十年代末期說(shuō),最大的失誤是教育,他既指的是青少年的思想道德教育,同樣也指的是智力資源的開(kāi)發(fā)。中國(guó)高素質(zhì)就業(yè)者仍然太少,結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題非常嚴(yán)重。大量的低素質(zhì)勞動(dòng)者提前就業(yè),顯然不如推遲平均的就業(yè)年齡,延長(zhǎng)每個(gè)人學(xué)習(xí)培訓(xùn)的時(shí)間。需要注意的是,政府固然要審查監(jiān)督學(xué)校,不能讓不具備基本條件的學(xué)校出現(xiàn)和生存,更不能允許違法現(xiàn)象,但是評(píng)判學(xué)校成敗和學(xué)生水平最終要靠社會(huì)和市場(chǎng)。在教育領(lǐng)域引入必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)是改革的一項(xiàng)主要內(nèi)容。”

1999年我在貴州發(fā)表一篇文章,題目叫做:文化就是生產(chǎn)力。事實(shí)上在此之前,我從多個(gè)角度闡釋過(guò)文化創(chuàng)意對(duì)于經(jīng)濟(jì)的意義。主要理?yè)?jù)是:物質(zhì)性消費(fèi)需求達(dá)到一定程度后,精神性消費(fèi)需求就會(huì)急劇增長(zhǎng)。文化含量高的產(chǎn)品如同科技含量高的產(chǎn)品一樣,通常都是市場(chǎng)價(jià)值高的產(chǎn)品。在中國(guó),文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)始成為熱門(mén)行業(yè)。然而總的來(lái)看,中國(guó)還沒(méi)有形成一個(gè)文化產(chǎn)業(yè),因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)的文化需求。電影、電視、音像制品市場(chǎng)上,充斥著外國(guó)貨；文學(xué)、戲劇、美術(shù)仍然處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的生存掙扎狀態(tài)；我們的報(bào)刊發(fā)行量最大的不過(guò)200萬(wàn)份,不及英國(guó)的一家小報(bào)的一半。文化產(chǎn)業(yè)自然是一個(gè)特殊產(chǎn)業(yè),毫無(wú)疑義不能簡(jiǎn)單地套用其他一般商業(yè)性行業(yè)的規(guī)則。但是最根本的是,一定要使我們的文化機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)品和服務(wù)成為各種文化市場(chǎng)的主體,否則再好的愿望也沒(méi)有意義。

除上述幾個(gè)方面之外,政府行政管理和社會(huì)管理的改革也是長(zhǎng)期滯后的領(lǐng)域。