托馬斯·杰弗遜（Thomas Jefferson），是美國第三任總統(tǒng)（1801年─1809年），《獨立宣言》主要起草人，美國開國元勛中最具影響力者之一。

作為美國政治體制主要締造者的一員，同時又親身擔任兩屆美國最高行政長官，杰弗遜是如何理解總統(tǒng)職權(quán)，又是如何行使總統(tǒng)權(quán)力的，這二者之間是否存在沖突或者落差，貌似是個很有趣的問題。

自亞當斯（Henry Adams）開始，研究美國政治史的學者們就開始指責杰弗遜在對待總統(tǒng)的憲政職權(quán)分際一事上是高度不自洽的。他們稱，一方面，從原則和理念上講，杰弗遜希望能夠抑制總統(tǒng)-行政機關(guān)的權(quán)力，但另一方面，在實踐的操作層面，當杰弗遜自己成為總統(tǒng)之后，他的所作所為卻與先前之理念背道而馳，反證出杰弗遜范式的有關(guān)總統(tǒng)權(quán)力的理念根本是不可能實現(xiàn)的。至于為什么杰弗遜一旦真正成為總統(tǒng)，就不再信奉“弱行政部門”的理念，說得積極一點的學者認為杰弗遜這是受外部時勢所迫，不得不然，說得消極一點的學者則干脆講這是因為杰弗遜未能抗御自己內(nèi)心中受到的來自強總統(tǒng)權(quán)力的誘惑（甚至有學者說杰弗遜上臺前信仰立法權(quán)力至高，而上臺后則墮落為虛偽的投機主義者了）。

這樣的看法不能說無據(jù)。

杰弗遜

首先，在理念上，杰弗遜對總統(tǒng)權(quán)力的界限的確持較為審慎態(tài)度。比如說在聯(lián)邦黨人文集中，漢密爾頓（Alexander Hamilton）對總統(tǒng)所擁有的否決權(quán)有一個非常有趣的解釋，他認為這種權(quán)力最主要的目的就在于，確?？偨y(tǒng)能夠有效抗御國會對總統(tǒng)基于憲政框架本應(yīng)享有之權(quán)利的侵蝕與削奪。在那個時候，如果由法院出面來阻擋來自于國會議決的法案，會被社會普遍認為是過激的做法，但如果總統(tǒng)做同樣的事情，則不會被這么認為。從1789年到1861年間，總統(tǒng)以不合憲法為理由否決了二十余個來自于國會的法案，而最高法院僅僅否決了兩個。杰弗遜對此的看法頗有深度，他認為除非國會訂立的法案確實對總統(tǒng)既有之憲政權(quán)利構(gòu)成侵蝕或明顯違反現(xiàn)行憲政秩序，否則總統(tǒng)不宜采用否決權(quán)對待國會所通過之法案，這也就是說，就算預(yù)期國會通過的政策法案可能會帶來非常負面的實際效果，只要其沒有前述的問題，總統(tǒng)也應(yīng)當附署之。相比之下，聯(lián)邦黨人文集的作者們看法要更為激進，他們認為總統(tǒng)的否決權(quán)也可以用來抗御那些“不合適的法律”的通過。漢密爾頓對總統(tǒng)及行政部門權(quán)力的強調(diào)的確是非常有名的，一些當代學者甚至將漢密爾頓的立場解讀為美國行政部門的權(quán)力不僅是廣泛的，而且應(yīng)當完全匯集于總統(tǒng)的職權(quán)之下，如果這種解讀是正確的，那么甚至可以說漢密爾頓的立場與經(jīng)典制式的美國權(quán)力分立制衡（checks and balances）機制是有出入的。

又如， 在外交事務(wù)權(quán)力上，杰弗遜就認為漢密爾頓試圖將過多的力量集中到總統(tǒng)手上，而這是不適切的，但是有意思的是，漢密爾頓所提倡的方案與現(xiàn)代版本的一些憲法學者所提倡的完全總統(tǒng)權(quán)力（plenary presidential power）比起來又根本算不得是什么。

不過，在杰弗遜親自擔任總統(tǒng)的任期內(nèi)，他大舉擴張了行政部門的權(quán)威，并提高了總統(tǒng)的權(quán)力，他曾經(jīng)公開抵制法院的裁決，力推主導(dǎo)了對路易斯安那土地的購買，并多次嘗試操縱國會內(nèi)的意見走向等，并且，他試圖將總統(tǒng)的直接控制權(quán)推廣及整個行政部門的每一個角落。杰弗遜一度將自己視為國家利益的守護者（guardian），為了盡可能地維護、捍衛(wèi)和最大化國家利益，他認為，在必要時刻，他可以去做超越自己職權(quán)分際的事。杰弗遜曾向友人坦言，遵守現(xiàn)行法律并不一定每時每刻都是公職人員的最高職責，而如遇緊急關(guān)頭，保衛(wèi)好危難中的國家，才是最高職責，在緊急關(guān)頭，為了保護國家，總統(tǒng)可以將“不成文的必需性法則”（unwritten laws of necessity）置于現(xiàn)行法律框架之前進行考慮。職是之故，有的學者稱杰弗遜信仰的是洛克式的行政部門特權(quán)主義（Lockean prerogative）。這也就產(chǎn)生了前述的學界普遍評價。

然而，晚近的新出研究證明，事情的本貌其實遠比前述的評論更為復(fù)雜。有的學者已經(jīng)指出，杰弗遜的復(fù)雜性在于他一方面接受了輝格黨人對于君主制的蔑視，另一方面卻又接受了那種強調(diào)可能存在所謂“愛國之君”的理論，杰弗遜希望做的是塑造出一種基于共和主義原則的領(lǐng)導(dǎo)力，以求同時保有這兩種品質(zhì)。以這種視角觀察之，則杰弗遜的主張并非旨在“削弱總統(tǒng)職位的權(quán)力”，而是爭取使總統(tǒng)職位變得更受民眾歡迎和更加有民意的基礎(chǔ)。

在此類新認知的基礎(chǔ)上，美國休斯頓大學政治學系的Jeremy Bailey教授最近的一系列研究進一步拓展了我們的讀史視野。

按照Bailey教授的研究，在1780年代美國制憲時，杰弗遜明確支持行政部門的統(tǒng)一，讓行政部門從立法部門獨立開來，而到了1790年代，杰弗遜作為華盛頓的政治顧問時，更是支持總統(tǒng)應(yīng)當擁有比較強的總統(tǒng)權(quán)力。然而不同于漢密爾頓的是，杰弗遜認為總統(tǒng)所享有之權(quán)威的來源應(yīng)當是普遍國民的支持和認可，而非某種基于憲政體制的固有威勢。

Bailey教授指出，杰弗遜一直以來都是很支持行政部門保有相當大的能量的，按照杰弗遜的理解，總統(tǒng)實際上是面對著全國選民的一個代表制的機關(guān)，也因此，總統(tǒng)需要服從于全國選民的普遍性民意。Bailey教授認為，從本質(zhì)上說，杰弗遜完全不排斥向行政部門充分賦予權(quán)力，但是杰弗遜對漢密爾頓所主張的那種“對行政部門憲政分際下的權(quán)力做更多和更大的解釋”取向，深有疑慮和不認同。杰弗遜認為，強有力的行政部門其權(quán)力來源應(yīng)系之于經(jīng)由選舉政治所產(chǎn)生的多數(shù)意志，并對此多數(shù)意志認真負責?？偨y(tǒng)需要向民眾充分宣明其施政奉行的綱領(lǐng)原則，以爭取多數(shù)意志的支持，并營造出全國的團結(jié)（union of sentiment）氛圍。換言之，對杰弗遜來說，正是經(jīng)由總統(tǒng)執(zhí)政的這一環(huán)節(jié)，公共意見才得以抒發(fā)和表達出來。對杰弗遜來說，總統(tǒng)的力量應(yīng)該源自外在的公共意見的表達與匯集，亦即一種人民的授權(quán)（mandate）。

在Bailey教授看來，杰弗遜展現(xiàn)的關(guān)于總統(tǒng)及行政部門權(quán)力的核心看法是，“總統(tǒng)應(yīng)該扮演起聯(lián)合整個國家的意志的角色，并且在總統(tǒng)身上，應(yīng)當充分體現(xiàn)出這種聯(lián)合起來的意志”。在當時的體制下，總統(tǒng)是除了副總統(tǒng)之外唯一一位由全國范圍選舉出的聯(lián)邦官員，杰弗遜相信總統(tǒng)因此處在最能有效地傳輸和表達人民意志的地位。杰弗遜認為，作為美國總統(tǒng)，必須努力地去集結(jié)起全國民眾的意志，使之能夠圍繞在一系列業(yè)已宣明的原則的四周。在極為罕見的遇到特別危急情況的時刻，杰弗遜甚至認為，如別無選擇，總統(tǒng)可以從維護公共利益出發(fā)，暫時性地以不受法律所限制的方式采取行動，但是與此同時，總統(tǒng)必須向公眾詳盡解釋和交待為什么他必須逾越其被憲法所規(guī)定的權(quán)力分際（constitutionally delegated powers）行事。而且，杰弗遜也明確表述過，他所講的人民的授權(quán)（mandate），其實有著非常高的門檻，必須超越簡單的黨派歧見，要構(gòu)成真正壓倒性的公眾意見匯聚（overwhelming popular support）才行，同時，杰弗遜還曾說過，這樣的公眾意見匯聚，至少在理論上是不會去破壞，而是會去盡力維系現(xiàn)有的憲政制衡結(jié)構(gòu)的。

按照Bailey教授的研究，杰弗遜認為，可以有兩種路徑去理解行政權(quán)力，一是超越憲法層級的行動，另一是通過憲法解釋進行的憲法維護行動，只要超越憲法層級行動是緊緊地跟隨公眾意見，并受公眾意見的密切制約，那么前一選項就比后一選項更為可取。但是杰弗遜同時看到，如果公眾意見僅僅是被孤立地留在那里任其自由發(fā)展，其往往很難成長起來，如果離開了行政方的行動，所謂人民意志往往會變得難以自洽和圓滿，因此杰弗遜相信超越憲法層級的行動有必要成為一種特定的行政領(lǐng)導(dǎo)范式。當遇到憲法不完美的時候，解決方案之一是可以直接訴諸人民。

杰弗遜的政治思想，對于近代中國也有著不少影響。費正清曾說宋教仁在民初臨時約法的制定過程中“扮演了中國的杰佛遜的角色”。1945年8月，胡適在致毛澤東的信中提到：“美國開國之初，吉福生十余年和平奮斗，其所創(chuàng)之民主黨遂于第四屆大選獲得政權(quán)?！绷?，筆者以前在《上海書評》發(fā)過一篇小文《張君勱與杰弗遜》，就曾探討過張君勱與胡適在對杰弗遜政治路徑的評價上所顯現(xiàn)的不同取向。了解更多杰弗遜政治理論的真義，對于我們回看近代中國政治秩序構(gòu)建的歷史，也貌似遠遠地有著一點關(guān)聯(lián)。

參考資料及延伸閱讀：

Jeremy Bailey, Thomas Jefferson and Executive Power, Cambridge University Press, 2007

Jeremy Bailey, James Madison and Constitutional Imperfection, Cambridge University Press, 2015

Brandon Rottinghaus, The Provisional Pulpit: Modern Presidential Leadership of Public Opinion, Texas A&M University Press, 2010

William G. Howell, Thinking About the Presidency: The Primacy of Power, Princeton University Press, 2013

Jeffrey Tulis, “On congress and constitutional responsibility”, published on Boston University Law Review, Vol. 89 (2), 2009

Russell Hardin, Liberalism, Constitutionalism, and Democracy, Oxford University Press, 2003

John Yoo, Crisis and Command: A History of Executive Power from George Washington to the Present, Kaplan Publishing, 2011

Raymond Tatalovich et al: The Presidency and Political Science: Paradigms of Presidential Power from the Founding to the Present, Routledge, 2014