為期兩天的G20第十次峰會(huì)在土耳其安塔利亞落下了帷幕。與以往峰會(huì)一樣，會(huì)議發(fā)表了《G20安塔利亞峰會(huì)公報(bào)》，另外，由于反恐問(wèn)題在這次峰會(huì)上受到格外關(guān)注，G20發(fā)表了歷史上第一份關(guān)于政治安全問(wèn)題的聲明——《G20安塔利亞峰會(huì)關(guān)于反恐問(wèn)題的聲明》。

粗讀這兩份成果文件，很難發(fā)現(xiàn)哪些國(guó)家在這場(chǎng)峰會(huì)上獲得了自己想要的成果，哪些國(guó)家沒(méi)有。用時(shí)髦的話說(shuō)，哪些國(guó)家提升了自己在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語(yǔ)權(quán)，哪些國(guó)家只是來(lái)打個(gè)醬油？

究竟什么是制度性話語(yǔ)權(quán)？如何才能提高制度性話語(yǔ)權(quán)？從這次G20峰會(huì)來(lái)看，議題設(shè)置和制度框架可能是制度性話語(yǔ)權(quán)的兩個(gè)重要方面。

G20議題設(shè)置易受影響

一方面，議題設(shè)置很重要，將自己所想要談的議題一直保持在會(huì)議日程當(dāng)中，是話語(yǔ)權(quán)的重要內(nèi)容。G20成員國(guó)關(guān)于議題設(shè)置的共識(shí)是，G20必須站在應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的最前沿。但什么是最前沿的挑戰(zhàn)，留給各國(guó)解釋的空間很大。

安塔利亞峰會(huì)的背景是世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，存在相當(dāng)大的下行壓力。IMF對(duì)2015年全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)四次下調(diào)至3.1%，這意味著世界經(jīng)濟(jì)可能面臨著新一輪衰退的風(fēng)險(xiǎn)。WTO對(duì)2015年全球貿(mào)易增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)是2.8%，遠(yuǎn)低于過(guò)去20年平均5.2%的水平。在這種情況下，按道理說(shuō)，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)疑是大家面臨的“最前沿挑戰(zhàn)”。但觀察峰會(huì)的進(jìn)程，能發(fā)現(xiàn)事實(shí)遠(yuǎn)非如此，議題在不斷演變和轉(zhuǎn)移。

東道國(guó)土耳其最初的議題設(shè)置是“共同行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)包容和穩(wěn)健增長(zhǎng)”，其核心是三個(gè)“I”，即包容性增長(zhǎng)（Inclusive）、落實(shí)（Implementation“全面增長(zhǎng)戰(zhàn)略”、投資（Investment）。表面看，這三個(gè)“I”都與增長(zhǎng)有關(guān)，但實(shí)際上，土耳其的重心放在了第一個(gè)“I”即包容性增長(zhǎng)上，這是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，如婦女就業(yè)、青年就業(yè)、糧食安全與營(yíng)養(yǎng)框架、降低僑匯成本、反腐敗、打擊跨國(guó)逃稅等。這些議題也上是歐盟一直想借助OECD平臺(tái)向發(fā)展中國(guó)家“兜售”的議題，土耳其G20峰會(huì)把它變成了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家“共同關(guān)心”的問(wèn)題。

更加吊詭的是，在峰會(huì)最后的議程（program）上，這又演變成了五個(gè)環(huán)節(jié)（session）：“發(fā)展與氣候變化”、“包容性增長(zhǎng)”、“反恐與難民危機(jī)”、“增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力”、“中國(guó)峰會(huì)構(gòu)想”。

實(shí)際上，最后峰會(huì)花費(fèi)的大部分時(shí)間是在氣候變化和反恐議題上，負(fù)責(zé)峰會(huì)公報(bào)起草的G20事務(wù)協(xié)調(diào)人，在氣候變化問(wèn)題的談判上共花費(fèi)了約14個(gè)小時(shí)，占了整個(gè)峰會(huì)的大部分時(shí)間。當(dāng)然這有特殊的背景，還有不到兩周聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)就會(huì)召開(kāi)，法國(guó)又遭受了慘痛的恐怖襲擊的情況。

但從另一個(gè)層面來(lái)看，這也反映出G20峰會(huì)議題的抗干擾能力較弱，發(fā)達(dá)國(guó)家在當(dāng)前形勢(shì)下對(duì)與新興經(jīng)濟(jì)體協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策的需求在下降，因而G20很容易出現(xiàn)議題轉(zhuǎn)移和變化無(wú)常的現(xiàn)象。

制度框架

另一方面，制度框架也很重要，同樣的議題和談判對(duì)手，在不同的制度框架中談判，話語(yǔ)權(quán)也會(huì)很不一樣。

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家擔(dān)心即將到來(lái)的聯(lián)合國(guó)巴黎氣候大會(huì)有可能會(huì)重蹈2009年哥本哈根會(huì)議的覆轍，認(rèn)為在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的制度框架下，包括基礎(chǔ)四國(guó)和七十七國(guó)集團(tuán)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家可能會(huì)組成談判聯(lián)盟，導(dǎo)致最終達(dá)不成一個(gè)適用于所有締約方、具有法律約束力的2020年后國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)議，且不一定會(huì)堅(jiān)持利馬會(huì)議所制定的“到2100年全球氣溫升幅低于2攝氏度”目標(biāo)。因而，發(fā)達(dá)國(guó)家提出，要利用G20安塔利亞峰會(huì)的機(jī)會(huì)，推動(dòng)G20成員國(guó)在巴黎氣候變化大會(huì)做出更多的承諾。

談判的結(jié)果是，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾：維護(hù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是氣候變化談判的主要國(guó)際政府間機(jī)制地位，堅(jiān)持巴黎協(xié)議要反映“共同但有區(qū)別責(zé)任以及各自能力”的原則，同時(shí)考慮各國(guó)國(guó)情；發(fā)展中國(guó)家則承諾：堅(jiān)持《利馬氣候行動(dòng)倡議》關(guān)于控制氣溫升幅低于2攝氏度的目標(biāo)；指示本國(guó)談判代表在未來(lái)數(shù)日里建設(shè)性和靈活性地參與討論氣候談判的有關(guān)關(guān)鍵問(wèn)題，包括減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)讓以及透明度等，以便在我們到達(dá)巴黎時(shí)能有一個(gè)解決方案。

這實(shí)際上是雙方的一個(gè)妥協(xié)：既承認(rèn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是談判的主渠道，又強(qiáng)調(diào)G20要在巴黎會(huì)議召開(kāi)之前對(duì)談判的成功發(fā)揮重要作用；既強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持2攝氏度的目標(biāo)，又強(qiáng)調(diào)遵守共同但有區(qū)別的責(zé)任以及各自能力的原則。也正是由于這個(gè)妥協(xié)的存在，G20安塔利亞峰會(huì)在氣候變化談判的問(wèn)題上發(fā)揮了重要作用。

峰會(huì)的另一項(xiàng)重要議題是反恐問(wèn)題。巴黎發(fā)生系列恐怖襲擊事件和隨后法國(guó)戰(zhàn)機(jī)對(duì)“伊斯蘭國(guó)”在敘利亞的目標(biāo)實(shí)施大規(guī)模空襲之后，反恐議題在G20峰會(huì)中持續(xù)發(fā)酵，吸引了很多的注意力。在東道國(guó)總統(tǒng)埃爾多安關(guān)于峰會(huì)成果的吹風(fēng)會(huì)上，大約有一半的時(shí)間在談峰會(huì)發(fā)表的反恐聲明。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)言和提問(wèn)也主要是圍繞反恐問(wèn)題展開(kāi)。

在打擊恐怖分子的原則立場(chǎng)上，G20各國(guó)沒(méi)有什么分歧。但在如何打擊上，一些國(guó)家對(duì)于是否要嚴(yán)格遵守聯(lián)合國(guó)的法律框架以及安理會(huì)的相關(guān)決議，還是去依靠一些新的制度框架，存在一些不同看法。

經(jīng)過(guò)談判和妥協(xié)，峰會(huì)聲明強(qiáng)調(diào)：一方面，反恐行動(dòng)必須堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)的核心作用，與聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨和原則保持一致，遵守聯(lián)合國(guó)的法律框架，包括國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際難民法以及國(guó)際人道法和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的相關(guān)決議；另一方面，在反恐怖融資的問(wèn)題上，可以更多發(fā)揮隸屬于OECD內(nèi)部的金融行動(dòng)特別工作組的作用。

總體上看，G20機(jī)制的建立本身就是中國(guó)等發(fā)展中大國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中話語(yǔ)權(quán)提升的標(biāo)志。1998年的亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)使發(fā)達(dá)國(guó)家意識(shí)到，發(fā)展中大國(guó)必須在全球經(jīng)濟(jì)治理?yè)碛懈蟮脑捳Z(yǔ)權(quán)，G7必須讓位于G20，否則的話，全球經(jīng)濟(jì)力量格局與治理架構(gòu)之間的長(zhǎng)期失衡只會(huì)帶來(lái)更多的危機(jī)。、但我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，話語(yǔ)權(quán)不能光靠別人“給”，還要靠自己去爭(zhēng)取，努力提高自己設(shè)置全球議程、塑造制度框架的能力，這樣才能源源不斷地提高在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語(yǔ)權(quán)，即將開(kāi)啟的“G20中國(guó)年”為我們提供了一個(gè)前所未有的廣闊機(jī)遇。

（作者是復(fù)旦大學(xué)金磚國(guó)家研究中心副教授，此次受邀參加G20土耳其安塔利亞峰會(huì)舉辦的系列學(xué)術(shù)活動(dòng)。）