主講人：劉尚希（財政部財政科學研究所所長兼書記）

        主題：中國宏觀經(jīng)濟論壇(2015年第一季度)

        日期：2015年3月29日

        主辦：中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學經(jīng)濟學院、中國誠信信用管理有限公司

        【編者按】

        “我們現(xiàn)實或者實踐進展很快，但是我們理論的創(chuàng)新卻是跟不上的，我們還是停留在凱恩斯的框架里?！痹凇爸袊暧^經(jīng)濟論壇”上，財政部財政科學研究所所長兼書記劉尚希教授提出要從整體的角度重新認識財政。

        關于財政的兩大目標，效率目標與公平，他認為要突破傳統(tǒng)思維的對立觀念，在新的理論框架下促進效率與公平的融合。對于財政的兩大作用：基礎性作用與工具性作用，應跳出凱恩斯的分析框架，更多地去研究其基礎性作用。

        以下是澎湃新聞(m.xinlihui.cn)對劉尚希講話內(nèi)容的摘錄：

財政目標應融合效率和公平

        財政有兩大目標：一是效率目標，二是公平目標。其實財政目標是多元的，但是歸結起來就是效率和公平的問題。

        過去我們對財政的理解，因為僅僅是從經(jīng)濟的邏輯分析它，所以我們注重的是經(jīng)濟的目標，也就是效率目標。對社會的目標有時候也考慮到了，但是時有時無，沒有真正把公平目標和效率目標放在一起進行考慮。財政的目標不是簡單把效率目標和公平目標兼顧起來，我認為應該把它融合起來。

        效率與公平的問題其實也很糾結，因為過去流行的理論告訴我們，你要追求效率，毫無疑問你會有損公平；你要追求公平，會有損效率。兩個東西是魚和熊掌難以兼得。這是我們思維方式的問題，這種糾結是我們本身造成的，而不是事物本身造成的。

        我認為效率和公平是自然能夠融合的，這關鍵是我們理論思維的范式，還有我們分析的框架怎么進行調(diào)整。但是，現(xiàn)在效率問題歸經(jīng)濟學，公平問題歸社會學范疇，兩個學科之間是不搭界的。

        雖然現(xiàn)在也有經(jīng)濟社會學，但是沒有把我們因為學科的分類導致的這類矛盾和問題真正地統(tǒng)一。這兩者怎么統(tǒng)一起來，融合起來，我覺得需要新的理論框架。

財政的兩大作用

        財政有兩大作用：基礎性作用和工具性作用?；A性作用是從國家治理層面考慮的，工具性作用是從政策層面考慮的。基礎性作用更多考慮是整體系統(tǒng)性的，而且是長遠性的。而工具性作用往往著眼于短期，我們現(xiàn)在對財政這種工具性作用討論比較多，而對財政基礎性作用研究得不多。

        在討論它的工具性作用的時候，可能就是局部性的，短期性的。我們現(xiàn)在的宏觀經(jīng)濟性不就是凱恩斯的那個分析框架嗎？他就是一種短期的靜態(tài)的分析，這個分析很難解釋長期性的或者整體性的問題。

        現(xiàn)在大家對凱恩斯這個分析框架感覺到越來越有局限性，但是現(xiàn)在沒有創(chuàng)造出一些新的分析框架替代凱恩斯的分析框架，所以沒辦法，大家還在拿這個東西用。

        這表明我們現(xiàn)實或者實踐進展很快，但是我們理論的創(chuàng)新卻是跟不上的，我們還是停留在凱恩斯的框架里。

        其實整個社會科學思維不僅僅是停留在凱恩斯時代，而是停留在200多年以前牛頓的時代。因為現(xiàn)在我們所謂的科學思維、科學標準、科學方法都是基于牛頓的時代訂立的力學理論，社會科學稱為科學也是從牛頓定義的那個科學演變過來的。我們現(xiàn)在整個思維還是停留在200多年以前。所以社會科學的思維現(xiàn)在不適用于我們的現(xiàn)實，不適用于人類社會發(fā)展到的這個時期。

        所以我覺得財政的兩大作用，我們現(xiàn)在更多地要研究它的基礎性作用。

        現(xiàn)在在話語上，一涉及到經(jīng)濟問題就談宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控的思維是短期性的、應急性的思維，不是治理的思維。我們根據(jù)當前的情況來看不能放棄宏觀調(diào)控，而且宏觀調(diào)控還要創(chuàng)新，但是僅有宏觀調(diào)控是解決不了問題的，你還得更加強調(diào)經(jīng)濟治理。從整體角度來考慮問題。

        所以，現(xiàn)在我們更多的要從考慮宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向考慮經(jīng)濟治理，只有這樣我們的經(jīng)濟才可持續(xù)，結構調(diào)整才可能真正收到成效。因為宏觀調(diào)控會不由自主地強調(diào)政府這只手的作用，有的時候不由自主地強調(diào)政府的作用就產(chǎn)生擠出效應，而不是產(chǎn)生擠入效應。盡管眼前來看，增長可能是穩(wěn)住了，但長期來看，可能就會帶來新的問題。

        所以，從這點來講，我認為更多地要從治理的角度來考慮問題，治理包括經(jīng)濟治理，當然也包括社會治理，還有政府治理。但是治理的理念和調(diào)控的理念，我認為是不同的，在這方面需要有一個大的轉(zhuǎn)變。

公共風險和財政風險如何平衡

        財政兩大平衡，第一，首先從治理角度出發(fā)，治理的本質(zhì)就是風險的治理，我們面對著各種各樣的風險，怎么去平衡？比如我們現(xiàn)在面臨著最大的、最突出的三個風險：一個是經(jīng)濟風險，經(jīng)濟下行的壓力；還有一個就是社會風險，老百姓對民生改善的訴求現(xiàn)在越來越大；還有環(huán)境風險，比如霧霾。這種霧霾現(xiàn)象反映了我們的環(huán)境在惡化。我們在傳統(tǒng)工業(yè)化的模式下所導致的環(huán)境風險越來越大。

        這個錢怎么花？財力是有限的，盡管財政規(guī)模已經(jīng)達到17萬億了，但是面對這三大凸顯的風險，怎么它們之間平衡？這就是一個難題，需要新的理論支撐。但是，按照我們過去傳統(tǒng)的支付結構的分析有很大局限性，沒法平衡這三大風險。因為這三大風險可能相互轉(zhuǎn)化。

        對財政來說，首先要把這三大風險隔離，就像打仗似的，分別包圍，別讓它們連在一起，一旦連在一起就會轉(zhuǎn)化、就會疊加，就會形成一個更大的系統(tǒng)性風險，導致公共危機。

        但是，現(xiàn)在我們說經(jīng)濟“新常態(tài)”，實際上就是風險“新常態(tài)”。風險“新常態(tài)”的一個基本特征是什么呢？各種各樣的風險，五花八門的風險在相互之間疊加，相互之間滲透，相互影響。如果我們不能及時采取措施，那就會變成更大的系統(tǒng)性風險，公共風險。我覺得我們怎么平衡，這是一個大問題，大課題。

        除了我剛才講的經(jīng)濟、社會、環(huán)境這樣的風險以外，實際上還有其他方面的外部風險，這些風險和財政風險之間怎么平衡？所以總體來講，就是公共風險和財政風險自身怎么平衡。

財政體制怎么構建

        我覺得財政體制應該從兩個層面構建，一個是國家層面，一個是地方層面。我們不能按照中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府考慮財政體制，應該分開。為什么？因為我們國家治理是兩級治理，我們不能把兩級治理混同于五級政府，五級政府和兩級治理是兩個概念。

        為什么是兩個概念？因為國家公共權力不是在五級政府之間均勻劃分的，國家公共權力是在兩級之間，就是中央和地方之間劃分。立法權、司法權、征稅權都是這樣。所以從這個角度來說，我們對財政體制的考慮，過去是有嚴重誤區(qū)的，就是說從五級政府角度考慮財政體制，說稅不夠分，那就扁平化，變成三級。這個思路本身邏輯就有問題，政府級數(shù)和政府治理級數(shù)是兩碼事。地方的省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府，這是地方治理范疇，是另一個層面考慮的問題，不要提升到整個國家治理這個角度去考慮。所以財政體制現(xiàn)在要分兩個層級，而不是從五級政府考慮，所以國家層面財政體制和地方層面財政體制是兩個不同的領域，兩個不同的概念，兩個不同的層次，當然彼此是相互聯(lián)系的。

        我在這里還要強調(diào)一點，我們講財政體制可能就講到事權、財權，其實還有一個非常重要的權就是產(chǎn)權。我們是國有制國家，很多東西是國家所有，國家所有是一個籠統(tǒng)概念，你說是中央政府所有還是地方政府所有？我們憲法規(guī)定所有權只有一個，民產(chǎn)就是國務院代表，軍產(chǎn)是國務院和軍委代表，但是實際運行中產(chǎn)權就是各級政府都有，我們對這個沒有明確界定。

        我們的公共產(chǎn)權，國有資產(chǎn)帶來的收益，在中央和地方之間應該怎么分配沒有納入我們現(xiàn)有財政體制框架之內(nèi)，我們一談財政體制就是分稅制，把我們國家最大的國情，公有制忘掉了，實際上這是一個基礎性問題。

        過去認為只能是私人所有制才能搞市場經(jīng)濟，公有制不能搞市場經(jīng)濟。實踐證明這個理論是破產(chǎn)了，但是在這里頭還有一個問題沒有解決，就是所有制和市場經(jīng)濟之間應當有一個銜接，有個橋梁，那就是產(chǎn)權制度。

        我認為我們現(xiàn)在的產(chǎn)權制度并沒有真正建立起來，實踐中的產(chǎn)權制度沒有建立，這與我們的產(chǎn)權理論沒有構建起來有關系。

        我們現(xiàn)在的產(chǎn)權理論都是以私有制為基礎的產(chǎn)權理論，公有制基礎上的產(chǎn)權理論是沒有的，產(chǎn)權和所有權是兩個概念，比如他物權、自物權都是產(chǎn)權，但是所有權呢？只有自物權才是產(chǎn)權，他物權不是我的東西，怎么是所有權呢？所有權就是占有和排斥，現(xiàn)在無論是私有制也好，公有制也好，他和市場經(jīng)濟要求要結合起來，必須有一個產(chǎn)權制度，產(chǎn)權制度和所有制不是一碼事，應該是從所有權延伸出來的，在這個基礎上分解、分化出來的，這是市場經(jīng)濟要求的。

        但是，我們現(xiàn)在在公有制基礎上面的這套產(chǎn)權理論和產(chǎn)權制度并沒有真正建立，這就導致我們國家一個基本的問題，中央與地方之間只有分稅沒有分產(chǎn)，我們不是說所有權要在中央和地方之間劃分，但是產(chǎn)權是可以在中央和地方之間劃分的，對這個問題我們沒有上升到法律，更沒有上升到制度層面討論。

        土地財政的問題實際上和這個問題是連在一起的，我們老是在批評土地財政，但是這個基礎性的問題沒有解決，征用農(nóng)民土地變成國有土地，收益是誰的？按道理說是國務院，不是地方政府，但是為什么地方政府用了呢？很多東西我們說原來計劃經(jīng)濟條件下是國家所有、分級管理。分級管理現(xiàn)在變成了分級所有，我們這個所有制不是在變形嗎？所以這就是屬于一種基礎性的制度安排，我認為這方面是需要進一步深入討論的。

        （本文根據(jù)主辦方提供的速記整理，未經(jīng)主講人審訂）