土地出讓金巨變？城鎮(zhèn)化與平臺公司加速駛?cè)搿靶沦惖馈?/h1>

2021-06-15 17:07

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

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作者：中大咨詢張鵬濤、鄭素芬、李鶴

來源：中大商業(yè)評論（zhongdareview）

6月4日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知（財綜〔2021〕19號）》（以下簡稱《通知》），引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士對土地出讓金去與留的大討論。一時間，“鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移說”、“房住不炒加碼說”、“地方債務(wù)防范說”層出不窮，無論是何種解釋，都將焦點集聚在土地財政與城鎮(zhèn)化之上。

在過去近四十年的高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地財政和平臺公司是地方政府的兩大關(guān)鍵抓手：土地政策作為“無形的手”為城鎮(zhèn)化提供資金基礎(chǔ)，平臺公司作為“有形的手”，通過發(fā)債獲取城市基礎(chǔ)建設(shè)所需資金，進(jìn)而依靠土地出讓金返還償還債務(wù)。中大咨詢認(rèn)為，盡管土地出讓金“財改稅”是一個持續(xù)、漫長的改革，但對城鎮(zhèn)化和平臺公司的發(fā)展來說，“土地財政不再是‘香餑餑’”這句話已經(jīng)從“狼來了”變成“灰犀?！绷恕?/p>

要深入解讀土地出讓金“財改稅”對城鎮(zhèn)化與平臺公司的影響，首先要從“財改稅”本身開始講起……

一、土地出讓金“財改稅”為何一石激起千層浪？

地方政府過度依賴土地財政與中央管控全國系統(tǒng)性風(fēng)險的再平衡，是土地出讓金“財改稅”的重要動因。

土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分，是地方政府推動城市建設(shè)、投資基礎(chǔ)設(shè)施的重要資金來源和專項債的還款來源。土地財政會逐漸產(chǎn)生“成癮性”，促使地方政府推高房價來提高賣地收入。

據(jù)統(tǒng)計，2021年1-4月全國賣地收入2.14萬億元，占地方一般公共預(yù)算收入的52%。30個典型城市中除無錫、北京、上海、深圳外，對土地財政依賴度均超過50%，最高接近180%。

 

圖1 30個典型城市土地財政依賴度（來源：中大咨詢）

注：土地財政依賴度=土地出讓金/一般公共預(yù)算收入×100%

但是，在當(dāng)前的財稅體系下，賣地收入不歸中央，系統(tǒng)性風(fēng)險卻要中央“接盤”。防范化解重大風(fēng)險作為三大攻堅戰(zhàn)之首，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線仍是“十四五”時期的重要任務(wù)之一。關(guān)于土地出讓金大討論的根本，是地方政府乃至平臺公司擔(dān)心土地出讓金收歸中央，動搖土地財政生態(tài)，影響自身發(fā)展。

二、土地出讓金“財改稅”是否會影響土地財政生態(tài)？

判斷土地出讓金“財改稅”是否會影響土地財政生態(tài)，需要關(guān)注兩個核心：一是財政部門的管理職權(quán)是否改變，二是土地出讓收入分成是否改變。

短期來看，當(dāng)前政策尚未改變財政部門的管理職權(quán)、中央和地方政府的土地出讓收入分成，影響較小。

1. 改了什么？——資金征收主體發(fā)生改變

《通知》規(guī)定，將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入（以下簡稱“四項政府非稅收入”），全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。自然資源部（本級）按照規(guī)定負(fù)責(zé)征收的礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金，同步劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。

此次改革并非“平地一聲炸雷”，而是2018年國稅地稅征管體制改革的延續(xù)和推進(jìn)。根據(jù)改革方案安排，繼國稅地稅機(jī)構(gòu)合并、各項社會保險費改由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收后，對適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目應(yīng)成熟一批劃轉(zhuǎn)一批、逐步推進(jìn)。

 

 

此次《通知》涉及的非稅收入項目包括國有土地使用權(quán)出讓收入（即土地出讓金）這一重要的政府性基金預(yù)算收入。按照現(xiàn)行土地出讓金征管政策，土地出讓收支全額納入基金預(yù)算管理，土地出讓收入由財政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收。市、縣資源管理部門與國有土地使用權(quán)受讓人在簽訂土地出讓合同時，應(yīng)當(dāng)明確約定該國有土地使用權(quán)受讓人應(yīng)當(dāng)繳納的土地出讓收入具體數(shù)額、繳交地方國庫的具體時限以及違約責(zé)任等內(nèi)容，督促國有土地使用權(quán)受讓人嚴(yán)格履行國有土地出讓合同，確保將應(yīng)繳國庫的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫。

 

圖2 原土地出讓金征收流程（來源：中大咨詢）

 

《通知》規(guī)定稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)商財政、自然資源、人民銀行等部門逐項確定職責(zé)劃轉(zhuǎn)后的征繳流程，實現(xiàn)辦事繳費“一門、一站、一次”辦理，不斷提高征管效率，降低征管成本；具體征繳流程可參照本通知附件流程圖并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H研究確定；自然資源部門與使用權(quán)人簽訂出讓、劃撥等合同后，應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)部門和財政部門傳遞相關(guān)信息，確保征管信息實時共享；稅務(wù)部門應(yīng)會同財政、自然資源、人民銀行等部門做好業(yè)務(wù)銜接和信息互聯(lián)互通工作，并將計征、繳款等明細(xì)信息通過互聯(lián)互通系統(tǒng)傳遞給財政、自然資源、人民銀行等相關(guān)部門，確保征管信息實時共享，賬目清晰無誤。

過去盡管國務(wù)院、財政部等文件都明確土地出讓金的征管部門是財政部門，但實際征收責(zé)任是落在市縣自然資源部門身上的，由于征收手段、措施限制，自然資源部門只能通過督促、仲裁或訴訟方式催繳，土地出讓收入欠繳、漏繳、緩繳、免繳時有發(fā)生，收繳不力還要承擔(dān)責(zé)任。劃轉(zhuǎn)后，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征繳，稅務(wù)部門征繳力度大，手段和措施豐富，有望加大征繳力度，有效提高征管效率，解決欠繳、緩繳問題，并且可即時掌握各級地方政府的土地出讓情況，提高透明度和規(guī)范性，同時通過強(qiáng)化部門間的數(shù)據(jù)信息協(xié)調(diào)，有利于提高財政資源的統(tǒng)籌能力，也符合“稅務(wù)管收錢、財政管花錢”收支兩條線的改革思路。

 

圖3 改革后土地出讓金征繳流程（部分）（來源：中大咨詢）

2. 什么沒改？——央地資金分配格局未變

《通知》明確，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。此次劃轉(zhuǎn)是非稅收入征管改革的一部分，只是改變了土地出讓金的征收部門和具體征收流程，土地出讓制度、土地供應(yīng)組織實施、土地出讓金歸屬和使用等并未發(fā)生變化。確立土地出讓制度的《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律基礎(chǔ)并未調(diào)整；土地出讓等供地活動依然由市縣自然資源部門按照規(guī)劃、計劃依法組織實施；土地價款確定的機(jī)制和路徑不變，依然通過招標(biāo)拍賣掛牌協(xié)議出讓或劃撥等確定；土地出讓合同等用地協(xié)議依然由市縣自然資源部門根據(jù)供地結(jié)果與用地者簽署；不動產(chǎn)登記流程和標(biāo)準(zhǔn)也未發(fā)生變化。

因此，此次改革除了改變征收流程，土地出讓活動、土地出讓收支仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預(yù)算安排。雖然未來政策導(dǎo)向仍存在較大不確定性，但至少短期內(nèi)，相關(guān)核心制度仍然未變，可預(yù)警但不必恐慌。

 

3. 背后深意？——地方政府?dāng)[脫土地財政再加速

盡管短期內(nèi)影響尚未見效，但是仍需關(guān)注一個醞釀許久的“變量”，即推動地方政府?dāng)[脫土地財政依賴，這或是本次土地出讓金“財改稅”背后的深意。

從長遠(yuǎn)看，隨著土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，將有利于中央統(tǒng)籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，對全國各地區(qū)土地出讓收入進(jìn)行統(tǒng)籌管理，遏制地方推高房價獲取土地批租收益的自利動機(jī)。

長期而言，各地需要深刻洞察國有土地使用權(quán)出讓收入的征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)的背后深意，密切關(guān)注后續(xù)財政等管理部門的政策動向，關(guān)注是否會調(diào)整土地出讓金使用的相關(guān)規(guī)則。地方政府應(yīng)主動謀變求變轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注區(qū)域和城市的可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)范謹(jǐn)慎開展土地出讓，推動“去土地財政化”轉(zhuǎn)型，將更多精力投向科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)、城市更新、綜合治理等領(lǐng)域，開辟城鎮(zhèn)化的“新賽道”。

在這些新的“賽道”上，作為“有形的手”，平臺公司也將面臨新的使命。

三、土地出讓金“財改稅”之下，平臺公司有何變革？

平臺公司作為地方城市建設(shè)的主力軍，承擔(dān)大量片區(qū)開發(fā)職能，當(dāng)前土地出讓收入返還仍是其營收和利潤的重要來源。但是未來土地出讓收入歸稅務(wù)部門征繳之后，客觀上影響地方政府土地出讓收入的規(guī)模和使用節(jié)奏，原有依賴土地出讓收入返還的片區(qū)開發(fā)模式不可持續(xù)。

短期來看，如果地方政府還想要將土地出讓收入返還到平臺公司，則需要設(shè)立合理的政府性基金支出，并需要財政部門與稅務(wù)部門協(xié)調(diào)，這將增加調(diào)配難度，壓縮土地出讓收入返還的操作空間。長期來看，不排除中央和地方政府進(jìn)行土地出讓收入分成，這將嚴(yán)重影響平臺公司的收入和利潤，進(jìn)而影響其融資及償債能力。

因此，中大咨詢認(rèn)為，此輪土地出讓金“財改稅”，勢必會推動平臺公司功能定位、開發(fā)模式、收益來源“三個轉(zhuǎn)型”。

1. 功能定位：從任務(wù)型平臺走向市場化企業(yè)

目前，市場普遍傾向認(rèn)為，土地出讓金“財改稅”之后，央地資金結(jié)算將更加明晰、地方利用土地出讓金撬動杠桿的空間將會更小。

基于這一判斷，我們認(rèn)為，這將進(jìn)一步堅定平臺類企業(yè)作為市場化、經(jīng)營性主體的存在——也就是說，平臺公司要從“有形的手”屬性向企業(yè)屬性回歸。這里的“市場化經(jīng)營性主體”有兩個層次：第一個層次是理順政企關(guān)系，土地出讓金返還已經(jīng)不再是平臺公司的“現(xiàn)金奶牛”，需要推動地方政府與平臺公司之間建立市場化的交易結(jié)算機(jī)制，通過城市和產(chǎn)業(yè)資源的注入逐步替代出讓金返還。第二個層次是平臺公司業(yè)務(wù)更新，大多數(shù)平臺公司的資源稟賦在于建設(shè)，對于龐大的資源資產(chǎn)經(jīng)營能力亟待提升，只有充分盤活這些資源資產(chǎn)，才能找到替代土地的營收來源。

2. 開發(fā)模式：ABO、TOD模式或成常態(tài)

由于原有依賴土地出讓收入返還和土地收益分成的片區(qū)開發(fā)模式不可持續(xù)，除成本加成模式外，平臺公司需要打通“片區(qū)開發(fā)、資源運營、產(chǎn)業(yè)升級”閉環(huán)的一二三級聯(lián)動成為更優(yōu)選擇，ABO模式、TOD模式有望成為常態(tài)。

一方面，“做地、做房、做房東”將成常態(tài)，而且后兩者的權(quán)重將逐步提升。打通一二三級開發(fā)，是平臺公司應(yīng)對土地出讓金“財改稅”短期影響、夯實自身發(fā)展基礎(chǔ)的根本。

另一方面，多元化融資、替代性融資將如雨后春筍。多元化融資包括城市建設(shè)（或產(chǎn)業(yè)投資）基金、PPP、REITs等工具。替代性融資則是基于城市或產(chǎn)業(yè)資源產(chǎn)生的長期價值實現(xiàn)融資，其中TOD模式備受關(guān)注。

3. 收益來源：推動優(yōu)質(zhì)資源高效集中

做城市運營、做產(chǎn)業(yè)投資并非易事。但由于土地出讓收入返還缺口對平臺公司經(jīng)營效益、現(xiàn)金流量產(chǎn)生的不利影響，平臺類企業(yè)不得不面對開源節(jié)流的“倒逼”。

因此，整合優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)、金融資源，實現(xiàn)“片區(qū)+城市+產(chǎn)業(yè)+金融”多輪驅(qū)動成為了看得見的出路。其中，最基礎(chǔ)的便是立足片區(qū)開發(fā)，面向整個城市，充分整合區(qū)域能源、城市物業(yè)、環(huán)保水務(wù)、文化旅游、智慧城市、停車場、充電樁等經(jīng)營性資源，并著力推動優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)上市，實現(xiàn)資產(chǎn)證券化。

進(jìn)階一步，則是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營服務(wù)，開展產(chǎn)業(yè)投資。依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過招投聯(lián)動、股權(quán)運作、基金投資等方式控股戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)企業(yè)或上市公司。

不論是基礎(chǔ)抑或是進(jìn)階，商業(yè)模式與邏輯都是清晰的，但在落地時，平臺公司需要通過培育引進(jìn)專業(yè)人才、建立市場化經(jīng)營機(jī)制來實現(xiàn)經(jīng)營能力提升。

結(jié) 語

土地出讓金劃歸稅務(wù)部門征收，雖尚未改變央地資金分配格局，但背后的“三板斧”已經(jīng)顯現(xiàn)：

一是進(jìn)一步優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，壓縮地方政府對土地財政的依賴（而非消滅）；

二是通過統(tǒng)一監(jiān)管，加速土地出讓金向關(guān)鍵領(lǐng)域的投入；

三是倒逼地方“造城運動”從量大無序向量質(zhì)并重轉(zhuǎn)變，從供給側(cè)調(diào)控系統(tǒng)性風(fēng)險，規(guī)避短期行為。

盡管改革的具體動作尚未展開，但中大咨詢認(rèn)為平臺公司更應(yīng)抓緊“十四五”窗口期，提前謀劃功能定位、開發(fā)模式、收益來源“三個轉(zhuǎn)型”，從土地價值的生產(chǎn)者真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袃r值的創(chuàng)造者。

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