極化是一個美國社會近幾十年最為重要，影響最深遠的社會/政治現(xiàn)象，國會作為受到政治極化沖擊最大的權力機構，可以說最好的一個切入點。過去的一百年時間中，國會內部政治生態(tài)和制度的改革變遷，既反應了美國選民愈發(fā)極化的現(xiàn)實，也同時扮演了推動極化走向極端的角色。而通過解讀穿插在這幾十年風云變幻之中發(fā)揮了關鍵作用的幾次重大歷史事件（主要是選舉），能比較的好理解為何國會制度的改革變相加劇了美國政治的極化。

一般來說，再談政治極化對國會的影響時，幾乎所有的討論都是圍繞著眾議院所展開的。這并不是因為極化沒有對參院原有的政治生態(tài)造成極大的沖擊，事實上極化使得本就低效的參院在今天進入了立法全面癱瘓的狀態(tài)，而是因為參院從憲法設計和議事規(guī)則層面來講，并非是一個完全的多數(shù)決機制（Majoritarian System）。

相比于完全由多數(shù)黨乾綱獨斷的眾院，參院的冗長議事規(guī)則（Filibuster）雖然歷史上和今天長期被濫用，但也確實保證了參院的少數(shù)黨保有一定的權力，不至于和眾院少數(shù)黨一樣任人宰割。而基本按照多數(shù)黨意志來運作，又是由來自“小”選區(qū)議員組成的眾院，更能直接的反應政治極化給美國政壇和國會所帶來的變化。在五六十年代兩黨政治聯(lián)盟和政黨紀律松散的年代，眾議院尚能在維持多數(shù)決機制下，仍有少數(shù)黨議員積極發(fā)揮立法影響力的空間。

當然，二十世紀中葉國會能進入“黃金時代”，有戰(zhàn)后/冷戰(zhàn)的時代背景與民主黨長期獨霸國會的因素作祟。隨著時間的推進，新一輪政客的登臺加上國會自身內部制度的改革變遷，使得眾議院變成了如今的這個極化樣子。作為“人民院” （the People's House）的眾議院，也確實能更好地比參議院展示極化現(xiàn)象是怎樣崛起，又如何“吞噬”國會的。

國會權力結構的變遷

俗話說得好，天下大勢分久必合，合久必分。套用到眾議院和整個美國國會的發(fā)展史上，就會發(fā)現(xiàn)國會領導層，特別是眾議院議長（Speaker）一職的相對權威和權力，是一直在發(fā)生變化的。內戰(zhàn)后，議長的權力一度登峰造極，達到了大權獨攬說一不二的境界。而絕對的權力，自然而然地引來了外界的反感，導致了1910逼宮事件的出現(xiàn)，剝奪了大部分議長的權力。

隨后，眾議院進入了事實上的封建制狀態(tài)，各大委員會主席如同諸侯王一般各自為政。國會領導層缺乏約束各委員會山頭的辦法，更多只能扮演周天子/盟主調解糾紛，通過好言相勸來推動進程的角色。雖然這一時期國會立法機制運行得非常健康，但到了60年代，長期把持委員會主席崗位的南方民主黨人阻撓民權法案和自由派議程的行為，引發(fā)了作為民主黨主流的北方/自由派民主黨人強烈反彈。所以水門事件后，眾議院推動了“削藩“舉措，開始重新把權力集中在國會領導層和議長身上，削弱委員會對立法的控制權。

經過了二十多年的發(fā)展，議長權力在金里奇1994年引導共和黨革命（Republican Revolution）之后再登巔峰。此后的時間里，議長的權威雖稍遜1910年前的水平，但在眾院也是保持著說一不二的地位。而曾經是立法程序核心環(huán)節(jié)的各大委員會，逐漸隨著權力的集中變得可有可無，離開了權力的中心。

具有諷刺意味的是，早年改革者“削藩”是為了提高立法/國會效率，最終所導致的卻是政治極化徹底吞噬綁架了國會，使得立法權完全進入目前半死不活的狀態(tài)。只能說，許愿需謹慎（be careful what you wish for!）。

從“沙皇議長”到“委員會治世”

美國建國早期國會的規(guī)章制度較為松散，除了憲法規(guī)定的議長職位一直存在之外，并沒有今天的兩黨領導層這種機關存在。早期的眾院議長大部分是短期性職務，并不直接發(fā)揮政黨領袖的作用。在這一時期，議長的權力和影響力因人而異，時高時低。十九世紀美國政壇三巨頭之一亨利·克雷（Henry Clay）擔任議長期間，議長的政治能量甚至可以和當時的幾位總統(tǒng)比擬。而其他人擔任議長時，歷史都不會多記幾筆，可謂高下立判。

時間推進到內戰(zhàn)后，近代國會的生態(tài)開始成型。正是在這一時期，眾議院修訂了議事規(guī)則，廢除了眾議員通過冗長辯論（Filibuster）來阻撓法案通過的可能,正式的讓眾院成了一個制度上由多數(shù)決原則主導的機構。

眾院廢除冗長辯論后，少數(shù)黨所能使用的阻撓工具只剩下了在法定人數(shù)（Quorum）上做文章這一項。這一漏洞的來源，是立法機構開展立法工作需要滿足法定人數(shù)標準，也就是需要三分之二的議員出席。在多數(shù)黨不擁有三分之二席位的情況下，如果少數(shù)黨拒絕出席，那么立法工作就無法開展，一些少數(shù)黨反對的法案也就沒法通過。

這一拖延戰(zhàn)術，一度讓多數(shù)黨吃盡了苦頭。尤其是實際操作中，少數(shù)黨議員并非真正的不出席，而是在眾院議事時通過動議要求眾院清點最低人數(shù)。到點名時，明明在卻不回答，這種所謂消失的最低人數(shù)（Disappearing Quorum）讓多數(shù)黨無可奈何。直到“沙皇”瑞德上臺，這一問題才被解決。

時勢造英雄，十九世紀末出現(xiàn)了兩位政治能量極大的議長，將議長的權力推向了巔峰。一時間，大權獨攬的議長被媒體拿來和同時代的帝俄沙皇作比較，因此兩人被冠名“沙皇議長”。兩人中首先出場的，是緬因州共和黨人托馬斯·瑞德（Thomas Reed），1889-1991和1895-1899六年時間里兩度出任眾院議長。  

瑞德能在這一時代的一票議長中脫穎而出，靠的不僅是他上臺后強硬的手段和霸道的作風，同時還和他在出任議長前的經歷有關。前面提到，眾院在內戰(zhàn)后廢除了冗長議事機制，給眾院的法案辯論時間和方式施加了限制。具體到操作層面，這項工作是由眾院法規(guī)委員會（Rules Committee）來執(zhí)行。在這一機制下，所有的國會法案在通過了原先的委員會審核之后，還需要經手法規(guī)委員會才能最終由全院表決。

也就是說，法規(guī)委員會掌握了所有眾院法案的生殺大權，除了極少數(shù)達成條件極難的議會工具可以讓法案繞過法規(guī)委員會外，其余都要受到法規(guī)委員會的管控。瑞德在當選議長之前，擔任了法規(guī)委員會的主席，他也深知這一權力要害機關的重要性。所以在出任議長之后，瑞德破天荒地繼續(xù)親自兼任法規(guī)委員會的主席一職，保證了不會出現(xiàn)大權旁落的現(xiàn)象，而這一傳統(tǒng)，被后續(xù)的幾位議長都學了去，極大地擴充了議長的權威。

與此同時，瑞德還在1890年強行廢掉了少數(shù)黨通過操控法定出席人數(shù)來阻撓眾院議事的權力。在民主黨繼續(xù)玩消失的法定人數(shù)這一套時，瑞德要求眾院的書記官在少數(shù)黨議員不回答的情況下仍將其記錄為出席。經過了一番斗爭后瑞德徹底關閉了法定出席人數(shù)這一漏洞，進一步鞏固了眾院由多數(shù)黨全權主導的傳統(tǒng)。

瑞德之后的另一位共和黨“沙皇“議長，伊利諾伊州的約瑟夫·加農（Joseph Cannon）則是接過了他的衣缽，把議長的權力推向了“古典時代”的巔峰。

加農在擔任議長的期間內，不僅兼任的法規(guī)委員會主席，還同時把其他委員會名額和主席分配的權力牢牢掌握在自己的手中。眾院最重要的三項權力：委員會分配，法案審核，和議程控制均被議長一人所獨享。這個時代的眾院，更像是西敏制下的內閣。議長等同于首相，大權獨攬，而委員會主席則是他的閣員部屬，因為權力和地位完全取決于議長，必須要唯唯諾諾，事事緊跟。

然而，物極必反，加農權力過大，引發(fā)了眾院兩黨基層成員的一直不滿。特別是加農作為一個保守派共和黨人，和同時期的進步派共和黨總統(tǒng)老羅斯福政見不合，時常阻撓同黨總統(tǒng)的立法議程，引起了黨內進步派議員的強烈不滿。

于是，在后來的進步派大佬內布拉斯加州眾議院喬治·諾里斯（George Norris）的帶領下，共和黨的部分議員在聯(lián)合了在一旁幸災樂禍正愁沒機會羞辱加農的民主黨議員發(fā)動了一場“起義”。具體的過程非常復雜，涉及到節(jié)假日（圣派特里克節(jié)）缺席和議會拉鋸，這里就不具體談了。

總之，結果就是，1910之后，議長被禁止同時兼任法規(guī)委員會主席，委員會分配也改由籌款委員會（Ways and Means Committee）來負責。而委員會主席的任命，則由原先的議長親自決定，改為完全按照資歷（Seniority）來決定。那位多數(shù)黨的成員在一個委員會干的時間最長，他就自動會成為委員會主席。

這樣一來，眾院議長的權力受到重挫，此后的六十多年時間里一蹶不振。反觀，從沙皇制議長淫威下獨立出來的各大委員會主席，權力大大增長。不需要向政黨本身和領導層負責的委員會事實上形成了一個個的獨立王國，委員會主席也就成了割據勢力（Committee Barons）。眾院本身完成了從沙皇議長到“委員會治世”的轉型。

羅斯福新政和保守派聯(lián)盟

1910后長達半個多世紀的“委員會治世”時代中，眾院議長和國會領導層缺乏管束委員會主席和基層議員的手段。即便是擔任了17年議長的政壇傳奇山姆·雷本（Sam Rayburn），他施展權力靠的也是勸說利誘的懷柔手段，而并非強硬的逼迫手下就范。

羅斯福新政開啟的第五政黨體系決定了民主黨長期在美國政壇處于絕對的主導性地位。但新政聯(lián)盟自身內部存在的意識形態(tài)分歧，決定了少數(shù)黨（共和黨）仍有在立法過程中影響政策的機會，

這一時期國會各大委員會主席，由于是純粹按資歷決定，絕大部分都是由南方民主黨人擔任。這是因為民主黨內戰(zhàn)后在南方長期一黨獨大，在任議員除了初選偶遇風險外，毫無連任壓力。北方民主黨人倒霉時，南方民主黨人根本不受政治大風變動的影響，一來一往資歷就遠比他們北方同僚資深許多。

意識形態(tài)層面，特別是種族問題上較為保守的南方民主黨通過對委員會的控制，直接堵死了不利于維護種族隔離制度一切法案通過國會的通道。即便是羅斯福新政早期民主黨占據國會四分之三席位的時候，大部分通過的新政舉措和項目仍要在原則上遵循南方種族隔離的制度。隨著新政規(guī)模越來越大，相當一部分南方的保守派更是開始拒絕和羅斯福政府合作，積極阻撓新的新政立法出臺。

南方保守派民主黨人的出格行為，可是惹惱了羅斯福。為了進一步推動自己的新政，羅斯福在1938年中期選舉親自出馬到南方各地拉票，支持在民主黨初選中將保守派拉下馬。然而，羅斯福本人超高的人氣，仍不足以掀翻大部分在南方根深蒂固的老牌政客。經濟復蘇的緩慢，再加上前一年羅斯福試圖擴充高院的余波，讓民主黨在1938年中期選舉中蒙受巨大損失。

1938年選舉的直接影響就是由保守派民主黨人和保守派共和黨人所組成的反新政的“保守派聯(lián)盟”（Conservative Coalition）實際上成為了國會的新主人。之后二十多年的時間內，保守派聯(lián)盟牢牢地把持著國會的控制權。盡管這一期間民主黨除了短暫四年中斷外，名義上一直掌控著國會，但美國國內有關民生議題的重大立法成就并不多。

兩黨保守派在委員會層面的串通一氣，運用他們對立法程序的高超理解，有效的阻擋了兩黨自由派勢力推動民權相關的法案和其他進步主義立法。如果說羅斯福和杜魯門的時代還有二戰(zhàn)作為借口，整個艾森豪威時代在溫和派共和黨總統(tǒng)搭民主黨國會的境況下只有《州際公路》一項重大民生有關的立法出臺，則充分說明了這一時期國會在“委員會治世”下，保守派聯(lián)盟是多么的高效。

民權法案和新時代

但是，政治周期永遠是反反復復的。委員會治世時代過于分散的權力，低效的立法進程，都讓民主黨內的自由派和改革勢力越來越不滿。而在民主黨長期把持國會的情況下，民主黨主流（既自由派）的政策理念得不到貫徹，自然會引發(fā)對舊制度的巨大反彈，他們所需要的，只是一個理由和契機。

果不其然，進入到1960年代后，隨著民權運動的聲浪越來越高，反對南方種族隔離制度的美國人越來越多，國會被迫要面對必須在民權問題上有所作為的尷尬局面。作為國會多數(shù)黨的民主黨，更是被夾在了一個極其被動，腹背受敵的位置，既不能放棄傳統(tǒng)的南方一翼，又不能開罪影響力越來越大的北方民主黨人。

最終，在多重壓力之下，民主黨總統(tǒng)肯尼迪選擇了公開為民權運動站臺，正式準備向國會提交一份民權法案。但是在完成之前肯尼迪便遇刺去世，接替他的林登·約翰遜是來自德州的南方民主黨人，這讓許多人懷疑民權法案是否還有通過國會的希望。

出乎意料的是，林登·約翰遜很快證明了他推動民權法案的決心并不比他的前任差。相反，在很多問題上，約翰遜的立場要比肯尼迪還要激進，更加自由派。事實上如果沒有作為前參院多數(shù)黨領袖、立法能力在歷史上堪稱第一的約翰遜的極力推動，民權法案未必能順利躲過保守派聯(lián)盟的絞殺最終成文。

不過，國會對民權法案的抵制，并沒有因為民主黨總統(tǒng)的支持而消散。有冗長辯論機制的參院先不談，法案光是通過眾院就花了九牛二虎之力。時任眾議院法規(guī)委員會主席霍華德·史密斯（Howard Smith），作為一個來自弗吉尼亞的南方民主黨人和種族隔離制度堅決擁護者，用盡了一切手段阻止民權法案通過。

而由于在委員會治世時代，法規(guī)委員會脫離了議長的控制，完全是按照委員會主席的意志在運行，史密斯的反對讓法案長期卡在委員會層面無法進入表決階段。史密斯本以為他的權威足以讓法案胎死腹中，卻沒能想到民權運動帶來的巨大社會壓力，給予了兩黨基層議員破釜沉舟的決心。

在兩黨議員紛紛準備簽署“放行決議“（Discharge Petition），讓法案繞過規(guī)章委員會直接進入表決之后，為了避免被羞辱的史密斯只得無奈給法案放行，承認了自己的失敗。

插曲：女權議題的意外推進

這里還有一個很有意思的插曲，既史密斯在放行民權法案之后，又在最終表決前提出了一個修正案，將性別（SEX）加入到了民權法案第七章受保護的人群/類別之中。這一個小小的變動給未來幾十年美國社會帶來了巨大的意外影響，1970年代興起的女權運動和21世紀的婚姻平權均在不同程度上受益于這個變動。（最近的例子就是高院去年六月的判決。）

但是，史密斯的舉動究竟是出于什么用心，學界卻一直存在著巨大的分歧。傳統(tǒng)的觀點認為史密斯屬于夾帶私貨，試圖通過引入兩性問題來分裂支持民權的非南方議員（因為傳統(tǒng)上工會反對女權），最終讓民權法案無法通過。這一觀點長期來作為學界主流，總是以一種嘲諷的目光看待史密斯這種弄巧成拙、搬起石頭砸自己的腳的行為。

然而事實可能未必那么簡單，盡管我們無法真正了解史密斯當時真正在想什么，但作為一個種族主義者的史密斯，在女權問題上卻有著十分進步的立場和歷史。在擔任國會議員期間，史密斯多次投票支持了平權修正案（Equal Rights Amendment），他也是同一時代的女權運動領袖愛麗絲·保爾（Alicee Paul）的好友兼國會政治盟友之一，長期以來一直在推動對女性權益的保護。

當然，對于史密斯來說，他關心的只會是白人女性。但種族主義和女權主義在那個年代并不是一個矛盾的事情，這種今天看來不可思議的情況比比皆是。所以說，史密斯把“性“這個詞加入民權法案，未必就不是真心的舉動。畢竟羞辱北方民主黨人的同時，還可以達成自己的政治目的，保護本州的白人女性。

史密斯立法意圖的模糊性，同樣還給美國法律中盛行的原教旨主義（Originalism）帶來了理論上的挑戰(zhàn)。既然原教旨主義講究的是判案時要揣測立法者的原始意圖，那么你怎么衡量類似史密斯和民權法案第七章的例子呢？戈薩奇大法官在去年高院六月份的判決中用的是文本主義（Textualism）的解讀方法去解決這個糾紛，那么其他時候又該怎么辦呢？

不管怎么說，民權法案還是在歷經艱險后通過了眾院，在參院又經過了兩個月的冗長辯論阻撓之后，最終由林登·約翰遜簽署生效。

隨后的1964年大選中，約翰遜帶領著民主黨取得了歷史性的大勝，國會自由派的勢力達到鼎盛，變相打破了保守派聯(lián)盟的枷鎖。隨后的兩年時間中，重大民生立法議題接連出臺，林登·約翰遜的偉大社會又一次的改變了美國社會的本質生態(tài)，讓自由主義在美國達到了巔峰。

然而民權法案開啟了新政聯(lián)盟的垮臺。隨后的十幾年中，民主黨失去了作為美國政壇主導政黨的地位，在1968年到1988年二十年期間僅贏了一次總統(tǒng)大選。但與此同時，共和黨也并沒有取代民主黨成為政壇的主導，國會仍長期被民主黨把持。

眾院牢不可破的民主黨優(yōu)勢地位更是讓外界懷疑共和黨是否已經永遠在眾院層面淪為少數(shù)黨。在民權法案證明了委員會制度不再是牢不可破的鐵板之后，新的風暴的出現(xiàn)只是時間問題。1970年代的水門事件，正是摧毀國會舊秩序的一個關鍵性事件。

沒有水門事件，也不會有后來的里根，金里奇革命。而美國政壇極化的故事，才剛剛開始。

現(xiàn)代自由主義的高峰——偉大社會

1964年通過的民權法案除了法案本身的巨大價值之外，還同時打響了推翻委員會制度對國會鐵腕統(tǒng)治的第一槍。委員會制度的神圣性被打破之后，隨之而來的狂風暴雨徹底的打碎了舊的秩序。但是，對于始作俑者（民主黨自由派）乃至美國政治體制本身來說，革新帶來的嶄新時代，卻是一個先甜后苦，最終結果并不怎么美妙的新世界。

雖然都說民權法案通過便是新政聯(lián)盟解體的開端，但在1964年當年晚些時候舉行的總統(tǒng)大選，還是讓自由主義/進步主義短暫的在美國登峰造極。

現(xiàn)任總統(tǒng)林登·約翰遜以壓倒性優(yōu)勢擊敗了被大部分美國人認為是極端分子的亞利桑那州參議員巴里·戈德華特（人稱金水先生），橫掃了除深南五州和金水老家亞利桑那之外的44個州。約翰遜61.1%的普選票得票率更是冠絕自兩黨制成型以來之最，前無古人后無來者（尼克松1972年還差了一點）。

與此同時，約翰遜總統(tǒng)選舉層面的狂勝帶領著民主黨在參眾兩院均拿到了三分之二的多數(shù)。不同以往的是，新上任的民主黨國會，是以自由派占據絕對優(yōu)勢。而過去二十年時間中長期牽制民主黨內部左派勢力的保守派聯(lián)盟，在議員人數(shù)大減之后，無力維持往日一手遮天的權威。

于是，在1965年到1966年短短的兩年時間中，林登·約翰遜的偉大社會 （Great Society）項目如雨后春筍一般，一個接一個地出臺。從民權到醫(yī)保，從教育到移民，約翰遜完成了新政草創(chuàng)的現(xiàn)代福利國家事業(yè)，為美國近五十年的社會體系奠定了基本框架。即便是隨后里根金里奇兩度帶來保守派掀起革命多次試圖推翻這一體制，但新政-偉大社會的絕大部分內容仍在今天是美國社會的根本所在。

但是，“好景”不長。60年代的動蕩加上越戰(zhàn)的泥潭，讓林登·約翰遜很快就失去了對時局的控制。1966年中期選舉讓民主黨失去了兩院三分之二的多數(shù)，談不上傷筋動骨，但也再度讓保守派聯(lián)盟的勢力抬頭。更要命的是兩年后，越南戰(zhàn)爭形勢的急轉直下，逼迫約翰遜放棄了二度連任的想法。

最終，在羅伯特·肯尼迪遇刺，芝加哥民主黨黨代會一地雞毛之后，約翰遜欽點的候選人副總統(tǒng)漢弗萊以微弱的劣勢輸給了尼克松。作為南方民主黨人代表脫黨單獨參選的喬治·華萊士，雖在選舉后回歸了民主黨的陣營，但新政聯(lián)盟的瓦解已經不可避免。

隨后五次總統(tǒng)大選中，民主黨輸了四次，贏得一次也驚險無比。但是，共和黨仍然無法突破民主黨對國會長期的壟斷，這讓美國政治進入了一個新的割據時代。

尼克松時代和民主黨學習委員會

共和黨總統(tǒng)尼克松的上臺，無疑為60年代中期的自由主義高峰畫上了一個句號。雖然從今天的角度來看，尼克松遠遠談不上多么“保守”，但他的政策主張無疑也和民主黨自由派推崇的那一套大相徑庭。（不過在民權問題和去種族隔離的過程中，尼克松政府其實發(fā)揮了相當積極的作用，與他選舉的一套言行相左）

對于自由派雪上加霜的是，失去了白宮執(zhí)政伙伴的民主黨國會還面臨著內部的紀律性危機。沒有了直接親自插手立法程序的林登·約翰遜（以及他的立法事務負責人拉里·奧布萊恩，也就是后來的NBA總裁兼總冠軍獎杯命名人）這座大山壓著，重新抬頭的保守派民主黨人勢力多次和民主黨的領導層發(fā)生沖突，希望能和尼克松政府合作。

畢竟，在這個政治還沒有極化，立法程序癱瘓還沒有成為常態(tài)的年代，兩黨內妥協(xié)的意愿是遠大于阻撓的。而保守派的陣地，則是被南方民主黨人牢牢把持的委員會系統(tǒng)。自然，為了避免自由派完全在美國政壇失勢，民主黨內部的左翼勢力開始想辦法去改革國會的體制，通過削委員會的藩將權力進一步的集中到領導層/議長手中。

于是，民主黨學習小組 （Democratic Study Group）這個時代弄潮兒就順勢登上了舞臺。這個由民主黨內部自由派勢力主導的組織，最早成立于保守派聯(lián)盟主導國會的五十年代中期。60年代偉大社會相關法案在國會的闖關過程中，DSG也發(fā)揮了中流砥柱的作用，通過對規(guī)則和籌款委員會成員人數(shù)的調整削弱了保守派對委員會的鐵腕統(tǒng)治，為法案通過鋪平了道路。

而到了尼克松年代，不再有總統(tǒng)領導群龍無首的國會民主黨人，則是更加要依賴于DSG這樣的黨內組織來解決紀律問題。在小組領頭人迪克·伯靈（Dick Bolling）的帶領下，本來“天真散漫”的自由派難得的擰成了一節(jié)，利用DSG這個渠道來組織集體行動，推動眾院和民主黨黨團內部的改革。

但是在時代背景之下，相對弱勢的民主黨國會領導層也不能過度開罪作為黨內少數(shù)派的南方保守派（請注意，不是所有南方民主黨人都是保守派，比如伯靈就是邊境州密蘇里的眾議員）。在新政聯(lián)盟解體，民主黨南方的統(tǒng)治不再牢不可破的情況下，想要維持國會的多數(shù)黨地位，民主黨還是不能逼南方議員太狠。民主黨學習小組在尼克松年代早期起到的更多是督促作用，作為一個威脅工具被領導層用來恐嚇委員會主席們。

如果不是尼克松主動遞刀子，恐怕DSG和民主黨自由派的愿望還需要十幾年才能實現(xiàn)。

“水門孩子”引爆舊秩序

“沒有水門事件，也就不會有里根，更不會有后來的金里奇革命。”

從事后的影響程度來看，恐怕整個二十世紀下半葉沒有那個歷史事件能和水門事件相比。誰也不知道一場竊聽風波最終會讓剛剛以壓倒性優(yōu)勢連任的總統(tǒng)最終引咎辭職，整個丑聞發(fā)酵的過程就算是放到今天也是十分讓人費解的。

拋開其他問題不談，談得上聰明絕頂?shù)哪峥怂杀救耍谋瘎≡谟趦刃拈L期存在的不安全感和極強的控制欲。此前1960、1968兩度參選總統(tǒng)，在優(yōu)勢明顯的情況下差點翻車（前者真翻車），讓尼克松始終不能放下心結。加上試圖掌控一切的風格，促生了水門的竊聽事件和事后的掩蓋舉措。

不過，水門事件最大的意義，并非是丑聞本身和事后造成的尼克松辭職這些表面的結果。更重要的是，水門事件徹底的顛覆了新政以來，美國人民心目中“政府”的正面印象，這給依賴于“大政府”的自由派未來施政帶來了巨大的困擾。另一方面，水門事件暴露的美國政府內部僵化的系統(tǒng)，以及總統(tǒng)制下衍生的腐敗和權力濫用等問題讓政府改革問題成為了頭等大事。

借助水門事件后全國的反共和黨情緒，1974年中期選舉中民主黨取得大勝，再度在眾院拿到了三分之二多數(shù)。與以往選舉不同的是，水門事件后當選的國會新議員隊伍極其的龐大，多達80余人。這些相對年輕、1974年當選之前幾乎沒有什么政治經驗的新人，對于改革政府的熱情空前之高。而他們對原先政治秩序的蔑視，從他們剛剛上臺就做出的種種行為中便體現(xiàn)得淋漓盡致。

在國會山這個講究尊老，嚴格遵循先來后到原則的地方，國會新人應該要做出的姿態(tài)，就是老老實實地遵循前輩們的教導，聽從委員會主席和領導層大佬的指示。等到積累幾年資歷之后，再翻身農奴把歌唱轉過來扮演老資格的角色。

然而到了水門事件后上臺的這批新人，老的規(guī)矩和舊的秩序一樣都是代表著腐朽的過去。抱著一腔熱血要改革改良政府的他們，最先要動刀的，就是國會這種論資排輩的傳統(tǒng)。這批政治斗爭匱乏，但是政治能量巨大，被人蔑稱為“水門孩子”（Watergate Babies）的國會新成員，正是原先呼吁改革多年的伯靈和民主黨學習小組一直等待的可以燎原的“星星之火”。

于是，在DSG的帶領下，水門孩子破天荒地在上任之始便向領導層和國會的大佬們“亮劍”，“傳喚”要求各大委員會的諸侯“屈尊”和他們進行會面，不然將不會支持他們繼續(xù)連任主席。這是在1910年后完全按照資歷分配委員會主席的這么多年中從未有過的事情。委員會主席確實是要由黨團投票選出來的，但是在實際操作過程中，黨團的投票不過是走個程序，擁有最資深資歷的議員永遠是委員會的主席或首席成員。

新議員群體的出格要求，讓一些老資格的委員會主席根本不敢相信。但是要求會見談話，只是水門孩子邁出的第一步而已。沒過多久，DSG和新議員便把目光轉向了論資排輩這個系統(tǒng)本身之上。在民主黨的自由派和改革勢力看來，委員會系統(tǒng)長期放大了民主黨內部保守派的力量，而委員會各個獨立王國的狀態(tài)，更是讓民主黨多數(shù)派（左翼力量）的聲音和意志長期不能在立法程序中被體現(xiàn)出來。

為了解決這個問題，DSG的想法一直是推動眾院權力的再分配：削弱無法被普通議員威脅到地位的委員會主席的獨立性，通過把權力再度集中到向黨團全體負責的領導層/議長身上來實現(xiàn)黨內民主。水門事件和水門孩子到來，給予了DSG實現(xiàn)這一設想的契機，果不其然，在新議員再度提出改革請求之后，黨團內部的保守抵制勢力再也無力阻攔。

經過了一番激烈的內部斗爭，三位原來位高權重的南方民主黨人委員會主席：農業(yè)委員會主席波吉（Poage）、軍事委員會主席赫伯特（Herbert）和銀行委員會主席帕特曼（Patman）在黨團投票后丟掉了“烏紗帽“。他們倒臺的理由各不相同，有的是因為個人的意識形態(tài)過于保守，也有是因為作風過于霸道，對待委員會成員不夠公平。

最為滑稽的則是倒臺的帕特曼，作為少數(shù)南方自由派民主黨人，不幸因為他對大銀行和企業(yè)過于敵對的態(tài)度，被他的“敵人”中傷成為了新舊勢力交火的一個犧牲品。（讓當時改革派外部盟友拉夫·納達爾勃然大怒，氣得直跳腳。）

即使1975年的這次顛覆委員會主席事件并沒有徹底的改革原有國會的論資排輩系統(tǒng)，也向原來把委員會當成針插不進般獨立王國的主席們敲響了警鐘。當他們完全和黨團內多數(shù)派意志脫節(jié)時，那么他們光是靠資歷這一項擋箭牌的話是無法保住他們地位的。兔死狐悲，大部分委員會主席在此事之后都意識到了自己的作為不能太過出格，要注意和黨的主流意見靠攏，權力高度分散，依靠委員會治世的局面也就從此成為了歷史。

改革的利弊

更讓水門孩子和民主黨改革派開心的是，在1974年末，把持了國會最重要委員會——籌款委員會（Ways and Means Committee）十六年的阿肯色民主黨人維爾本·米爾斯（Wilbur Mills）因為招妓的丑聞而被迫辭去了委員會主席一職。

籌款委員會作為眾院最古老也是權力最重的常設委員會之一，不僅僅管理美國整個的稅收系統(tǒng)，還直接管轄美國的社保，醫(yī)保，貿易政策和其他福利項目。與此同時，1910年的改革還把委員會分配的工作移交給了籌款委員會負責，不管國會議員想進入哪個委員會，都需要經過籌款委員會的批準和分配。

因此，米爾斯在這個委員會為尊的年代，實際上擁有的政治權力和議長可以相提并論。更何況在他任內，籌款委員會根本不設下屬委員會（Subcommittee）分管工作,  完全是由米爾斯一人大權獨攬。連立法大師林登·約翰遜，在通過他偉大社會項目時，都必須和米爾斯完成利益交換。

本來米爾斯的地位可以說是牢不可動的，彼時才60多歲的他雖然72年選總統(tǒng)失敗，但還可以干很多年的委員會主席。沒想到個人生活作風中的不檢點，讓這位政界大佬被迫退隱。而民主黨改革派則抓住機會，推動了改革將籌款委員會給議員分配委員會的職責剝離出來，移交給由領導層控制的一個單獨的委員會來負責。

這一來一往，議長的權力又重新的蓋過了委員會主席們。加上70年代后，原先已成獨立王國的規(guī)章委員會（Rules Committee）再度回歸議長的掌控之中，眾院的削藩進程基本宣告完成。議長的權力恢復到了一個新的高度，雖仍比不上1910前的沙皇水平，但也比二十世紀上半葉的弱主局面強了不少。

此后的十幾年中，實現(xiàn)了自由派提倡的改革計劃之后，民主黨把控下的眾院立法效率大大提升。但是，在經歷了卡特短暫又乏善可陳的四年之后，水門事件后憑借著另一個強烈反政府情緒進入美國政壇主流的里根引導了新的一場政壇革命。

里根1980年壓倒性勝出，開啟了整個80年代西方世界的保守主義思潮，改變了美國政壇的既有力量平衡。此間參院白宮均失手、孤掌難鳴的眾院民主黨人，扮演的更多是盡可能阻止的角色，還不時要防著黨內的保守派為了自保和里根政府主動合作。權力的集中，在這一段時間看來，沒起到什么正面的效果。

另一方面，民主黨主動削藩的行為，同樣存在著不少的不良后果。在美國獨特的憲政體制下，兩黨之間的合作和妥協(xié)是許多法案通過的必要前提（畢竟一黨完全控制國會的超級多數(shù)是極其少見的情況）。由于兩黨合作的意愿來自于妥協(xié)能夠給雙方帶來好處，這就需要國會的在野黨只能通過參與過程而不是積極阻撓期待之后自己上臺達到目的才能讓國會的機制正常運轉。

在共和黨長期國會在野的情況下，正是因為他們看不到贏回國會多數(shù)黨希望，所以才會主動選擇和民主黨合作來希望能參與政策的制定。相應的，民主黨為了照顧共和黨的情緒，不惹毛自己的對手而引發(fā)惡劣性競爭，自然不會過度剝削本就處于弱勢地位的少數(shù)黨。而委員會層面的兩黨相對溫和勢力的合作，是促進維持這一平衡的一個重要渠道。

1970年代后自身地位受到威脅的委員會主席，出于自保選擇和少數(shù)黨合作的次數(shù)自然而然地下滑，加劇了國會共和黨人的邊緣化現(xiàn)象。短期之內共和黨還沒有什么巨大的反彈，但是1994年金里奇革命的種子就此埋下。

民主黨內自由派聲勢的壯大和對委員會自主性的壓制，還對國會民主黨人內部的生態(tài)造成了不小的影響。68年新政聯(lián)盟解體之后，南方開始了漫長的向共和黨陣營轉移的趨勢。在總統(tǒng)大選層面，只有76年卡特實現(xiàn)過橫掃整個南方（除了弗吉尼亞）的壯舉，但是民主黨人仍占據南方州的大部分參眾兩院席位。

除了選民投票的慣性以外，根基深厚的老牌南方民主黨議員和他們通過委員會所獲取的權力，也是南方仍長期留存大量民主黨國會議員的一個重要原因。隨著政黨內部主流聲音越發(fā)蓋過相對少數(shù)的保守翼，感覺遭遇排擠愈發(fā)被邊緣化的南方民主黨人，長期下來就開始和民主黨這塊招牌有些漸行漸遠。雖然正式完成脫鉤換位，那還得是本世紀初的事兒，但這個事情的根，還是從這一時期埋下的。

電視直播

國會的全程電視直播（C-SPAN），是水門事件帶來的另一大變革。自打電視這個媒介出現(xiàn)以來，便一直有聲音呼吁國會應該全程直播參眾兩院和委員會聽證會的立法和辯論過程。不過在傳統(tǒng)思潮的阻撓下，僅有部分重大的國會事件如國情咨文和麥卡錫主義時期的軍方聽證會是有全程電視轉播的。

但到了1975年，有關水門事件的國會調查和事后彈劾程序的電視直播吸引了大批民眾觀看。這種近距離接觸政壇最前線的刺激感，極大的拉升了美國民眾觀看國會議事辯論的興趣。水門事件后上臺的“水門孩子”們，順應民意，本著透明化政府和民主過程的想法大力推動了國會議事直播的常態(tài)化。

最終，在內外巨大壓力之下，眾議院率先同意了電視相機全程進駐的要求，參院在掙扎了幾年后，也選擇了完全向電視開放的做法。時至今日，電視直播已經成了國會議事過程中不可或缺的一環(huán)。毫無疑問的是，電視相機進入國會山拉近了美國民眾和民選議員之間的距離，讓他們有機會全面的了解立法程序和國家大事的運作機制。

但是，水門事件后通過的一系列陽光法案（Sunshine Law）在促進了政府機制透明化的同時，也使得政府和議會失去了原有的神秘感。電視機的存在，讓渴望聚光燈的兩黨政客開始把大部分注意力都放在了如何吸引眼球，宣傳自己，給基本盤傳遞信息之上。

原本嚴肅認真的國會辯論和聽證會，在此后的幾十年中逐漸演化成了類似馬戲團的表演，兩黨的議員大部分時間都花在如何在電視機前表示自己，累積人氣籌集競選資金，反倒是真正的立法工事務鮮有人問津。民主社會中固然民眾有對政治的知情權，但正如過多的民主未必是好民主，程序的開放，并不一定會帶來正面的結果。

國會電視直播的出現(xiàn)不僅推動了國會的去嚴肅化，變相也給予了極化更多的發(fā)展空間。正愁沒有對抗民主黨人，幫助共和黨走出“永久少數(shù)黨”狀態(tài)泥潭工具的共和黨激進派，比如金里奇就希望能有電視直播的渠道來羞辱政敵宣傳自己。如果沒有電視機這種新手段的幫忙，那么金里奇很難一躍從共和黨的邊緣角色成為政黨的領袖，而國會民主黨永恒多數(shù)的瓦解，恐怕也不會來的那么快。

最后，后水門事件登臺的新民主黨人，除了促進了政治體制和國會議事規(guī)則的改革外，還帶了一股新的政治風氣。正如前面談到的，新時代的民主黨人不再是成長于二戰(zhàn)和大蕭條時代的背景之下。大部分意識形態(tài)和人生觀塑造是在戰(zhàn)后才完成的這一代人，不再有大蕭條時代人的那種危機和經濟問題優(yōu)先意識。

對于美國和資本主義制度充滿了自信的他們，缺乏自杰佛遜·杰克遜以來民主黨內一脈相承的民粹主義/反大企業(yè)/反東部精英的態(tài)度。一上臺就掀翻作為經濟民粹主義代表人物帕特曼的這些新時代民主黨人，不再秉承大蕭條以來民主黨對金融和企業(yè)界的半敵視態(tài)度。而他們所關心的政策方向，也大多是越戰(zhàn)民權這種的泛社會性議題，并非是純粹的經濟問題。這種變化，無疑是后來新自由主義經濟政策在美國抬頭的一個前奏，未來給民主黨造成了巨大的麻煩。民主黨最終徹底失去南方和丟失藍領工人階層的支持，也離不開這種整體態(tài)度上的變化。

更有意思的是，從70年代開始，自由派開始把自己支持的政策和議題用“權利“（Rights）的方式來闡述，將原先的政策爭論從利益分配升級到道德層面之上的斗爭。當然，保守派同樣也把自己所支持的議題上升的”權利”的境界。雙方互相之間的較量，在染上道德色彩之后，變得愈發(fā)極端。隨著時間的推移，推動美國的極化進入到了一個新的高度。

但是，無論如何，70年代只是美國極化和大分裂的一個開端。真正讓美國進入現(xiàn)在這個時代政治僵局的變革，還是要由那位第三次參選國會方才成功的前喬治亞州大學教授來一手締造引領。

（本文經授權轉載自微信公眾號“嵐目”）