年初以來(lái)，特朗普政府在南海問(wèn)題上采取了一系列政治、外交和軍事行動(dòng)，導(dǎo)致南海局勢(shì)持續(xù)升溫，對(duì)中美在南海發(fā)生意外或者軍事沖突的擔(dān)憂因此上升。那么，特朗普政府為何調(diào)整在南海問(wèn)題上的政策？如何理解中美關(guān)系中的南海問(wèn)題？

南海之變

中美關(guān)系中的南海問(wèn)題升溫，是從奧巴馬政府提出“重返亞太”開(kāi)始的。時(shí)任國(guó)務(wù)卿希拉里在2010年的東盟地區(qū)論壇上宣稱美國(guó)在“自由航行，開(kāi)放進(jìn)入亞洲海洋公域，以及在南海尊重國(guó)際法問(wèn)題上享有國(guó)家利益”，這一表態(tài)被認(rèn)為美國(guó)改變對(duì)華政策的宣言。

中美圍繞南海問(wèn)題的博弈自此加劇。期間，美國(guó)曾介入中菲圍繞黃巖島產(chǎn)生的爭(zhēng)端，并支持菲律賓就南海問(wèn)題向海牙常設(shè)仲裁法院提起仲裁；同時(shí)，美國(guó)頻繁指責(zé)中國(guó)在南海的陸域吹填，增加在南海的抵近偵察行動(dòng)；中美在南海的互動(dòng)持續(xù)升級(jí)，雙方在諸如“香格里拉對(duì)話”這樣的多邊場(chǎng)合針?shù)h相對(duì)。

為管控在南海問(wèn)題上的分歧，在2014年和2015年兩次首腦會(huì)晤期間，中美簽署了《中美關(guān)于海空相遇安全行為準(zhǔn)則諒解備忘錄》并完成了艦艦相遇和空中相遇附件。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，雖然美國(guó)提出“重返亞太”，不斷充實(shí) “亞太再平衡”戰(zhàn)略的內(nèi)涵，國(guó)防部長(zhǎng)卡特也曾表示對(duì)中國(guó)實(shí)施“堅(jiān)定、溫和而強(qiáng)有力的推回”戰(zhàn)略，但中美關(guān)系總體穩(wěn)定，兩國(guó)仍致力于管控在南海問(wèn)題上的分歧。

特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)對(duì)華政策進(jìn)入調(diào)整期，中美的南海博弈相應(yīng)出現(xiàn)了新的變化。美國(guó)調(diào)整了所謂“航行自由行動(dòng)”的決策過(guò)程，從以前的“一事一議”調(diào)整為“一攬子”年度計(jì)劃審批； 美軍在南海開(kāi)展所謂“航行自由行動(dòng)”的次數(shù)也明顯增加。不過(guò)，2017年到2019年，經(jīng)貿(mào)談判是中美關(guān)系中的核心議題，雙方圍繞南海問(wèn)題的博弈雖然加劇，但仍非主要矛盾。

新冠疫情爆發(fā)之后，中美關(guān)系從過(guò)去三年的漸變狀態(tài)進(jìn)入劇變時(shí)期，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域蔓延到雙邊關(guān)系的所有領(lǐng)域，美國(guó)在南海問(wèn)題上的政策和行動(dòng)隨之出現(xiàn)顯著調(diào)整，對(duì)抗特征愈發(fā)明顯：

其一，調(diào)整政策表態(tài)。5月20日，美國(guó)發(fā)布《美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略方針》，表示要為東南亞盟友“發(fā)聲”，為它們提供安全援助以應(yīng)對(duì)中國(guó)壓力。7月13日，國(guó)務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明，聲稱中國(guó)對(duì)南海離岸資源的主張“不合法”，重申美國(guó)對(duì)2016年仲裁結(jié)果的肯定與支持。

其二，增加在南海從事所謂“航行自由行動(dòng)”的頻次和力度。截止到2020年8月底，美國(guó)軍艦在南海海域的“航行自由行動(dòng)”多達(dá)7次，美國(guó)各類戰(zhàn)機(jī)在南?？沼虻娘w行頻次也顯著增加。

其三，在南海相關(guān)海域較為頻繁地開(kāi)展包括航母參與的軍事演習(xí)，既有一艘航母參加的軍事演習(xí)，也有兩艘航母同時(shí)參加的軍事演習(xí)。

其四，對(duì)負(fù)責(zé)或參與南海陸域吹填的中國(guó)公民實(shí)施簽證限制，將24家中國(guó)公司納入美國(guó)商務(wù)部實(shí)體名單。

美國(guó)南海政策的變化與中美關(guān)系總體狀態(tài)的變化大致同步。過(guò)去十多年中，中美在南海問(wèn)題上曾出現(xiàn)很多分歧和爭(zhēng)議，但是這些分歧和爭(zhēng)議基本上都是進(jìn)行個(gè)案處理，沒(méi)有對(duì)雙邊關(guān)系的狀態(tài)產(chǎn)生根本性的影響。目前，中美關(guān)系基本框架發(fā)生變化，中美圍繞南海問(wèn)題的博弈非常有可能塑造雙邊關(guān)系的發(fā)展方向。特朗普政府處理中美分歧和爭(zhēng)端的方式呈現(xiàn)出泛安全化和泛意識(shí)形態(tài)化的傾向，主張對(duì)抗的政治力量占據(jù)上風(fēng)，南海問(wèn)題甚至可能成為中美較量的關(guān)鍵議題。

短期風(fēng)險(xiǎn)

過(guò)去半年中，美國(guó)在南海問(wèn)題上的政策表態(tài)從傳統(tǒng)的、在領(lǐng)土爭(zhēng)端問(wèn)題上不持立場(chǎng)轉(zhuǎn)向“選邊站隊(duì)”，美國(guó)艦機(jī)在南海海域和空域的行動(dòng)也有誘發(fā)意外、危機(jī)乃至沖突的惡意。中美在南海問(wèn)題上發(fā)生意外、出現(xiàn)危機(jī)乃至爆發(fā)沖突的可能無(wú)法排除，這是短期需要防范的風(fēng)險(xiǎn)。其原因有多重：

第一，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)夸大中美南海博弈的意義和價(jià)值，認(rèn)為中國(guó)利用南海進(jìn)行“切香腸”式的地緣戰(zhàn)略擴(kuò)張，因此主張強(qiáng)力“推回”（push back）所謂的“中國(guó)地緣戰(zhàn)略擴(kuò)張”。

美國(guó)媒體報(bào)道、專家學(xué)者論著和官方文獻(xiàn)中涉及南海的內(nèi)容通常會(huì)建構(gòu)一個(gè)“宏大敘事”：中國(guó)通過(guò)陸域吹填“改變”南?，F(xiàn)狀；中國(guó)試圖用“強(qiáng)制手段”施壓南海其他聲索國(guó)；中國(guó)在南海島礁上部署軍事力量以“控制”南海，進(jìn)而影響途徑南海的商貿(mào)活動(dòng)；中國(guó)將南海當(dāng)作地緣安全擴(kuò)張的試驗(yàn)場(chǎng)，如果不受阻礙，還可能進(jìn)一步“擴(kuò)張”。

此種“宏大敘事”建構(gòu)中國(guó)對(duì)美國(guó)的“威脅”或者“敵人”形象，背后則是對(duì)中國(guó)可能挑戰(zhàn)美國(guó)亞太影響的深層憂慮：菲律賓為南海聲索國(guó)，美菲為同盟關(guān)系，中國(guó)在南海的行動(dòng)可能挑戰(zhàn)美國(guó)對(duì)菲律賓的安全承諾；中國(guó)軍事力量的增強(qiáng)將影響美國(guó)在南海的所謂“航行自由行動(dòng)”；中國(guó)綜合力量上升挑戰(zhàn)美國(guó)在西太平洋的主導(dǎo)地位，等等。

在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下，南海問(wèn)題被賦予更高的價(jià)值，且具有某種“灰色地帶”的特征，南海被當(dāng)成對(duì)華實(shí)施“推回”戰(zhàn)略的優(yōu)選地點(diǎn)，美國(guó)“極限施壓”的政策則增大中美艦機(jī)相遇發(fā)生意外、擦撞或危機(jī)的可能。

第二，在中美關(guān)系持續(xù)下行的環(huán)境下，南海問(wèn)題如果出現(xiàn)危機(jī)，管控難度必然很大，危機(jī)快速升級(jí)乃至滑向軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)不能排除。

過(guò)去二十年中，南海問(wèn)題上已經(jīng)發(fā)生了數(shù)次意外或者危機(jī)，包括2001年4月的“撞機(jī)事件”、2009年3月的“無(wú)瑕號(hào)事件”、2013年12月的“考本斯事件”等。類似事件在雙邊關(guān)系總體穩(wěn)定、對(duì)話渠磋商渠道相對(duì)暢通之時(shí)，大致得到較為妥善的處置。

最近半年，中美艦機(jī)在南海相遇頻次更高，擦撞風(fēng)險(xiǎn)增大。但雙邊關(guān)系的氣氛已然不利于危機(jī)的管控，中美任何一方都不可能輕易退讓或者被認(rèn)為做出了退讓，導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生后快速升級(jí)的可能性較大。

不僅如此，危機(jī)管理需要公開(kāi)或者私下的有效溝通渠道，而當(dāng)前中美之間公開(kāi)的溝通渠道運(yùn)行不暢，私下渠道也難以保證。公開(kāi)渠道的關(guān)閉、私下渠道的消失，以及雙邊氣氛的緊張，都可能讓南海出現(xiàn)的任何一場(chǎng)危機(jī)快速升級(jí)，并有可能外溢到其他領(lǐng)域。

第三，南海出現(xiàn)的意外或者危機(jī)有可能進(jìn)一步“催化”中美關(guān)系的“定性”和“定型”，以至于雙邊關(guān)系可能由此喪失騰挪和緩和空間。

如前所述，中美關(guān)系雖然已經(jīng)出現(xiàn)變化，但走向何方尚不明確，美國(guó)國(guó)內(nèi)在此問(wèn)題上仍存在頗多分歧，一些人主張中美實(shí)現(xiàn)局部或者全部“脫鉤”；一些人主張中美走向“新冷戰(zhàn)”；還有一些人強(qiáng)調(diào)中美應(yīng)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的雙邊關(guān)系。在官方層面，特朗普政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)中美在雙邊關(guān)系的所有方面均應(yīng)實(shí)現(xiàn)“對(duì)等”，但“對(duì)等”并非“對(duì)抗”。中國(guó)則強(qiáng)調(diào)中美之間并不存在意識(shí)形態(tài)沖突，中美兩國(guó)應(yīng)推進(jìn)以協(xié)調(diào)、合作、穩(wěn)定為基調(diào)的中美關(guān)系。

簡(jiǎn)言之，中美關(guān)系仍然存在較多可能性，仍具有一定的可塑性，未來(lái)中美關(guān)系往哪個(gè)方向發(fā)展，世界格局如何演進(jìn)，既取決于雙方對(duì)具體矛盾和分歧的分析和判斷，也取決于兩國(guó)對(duì)世界大勢(shì)和彼此關(guān)系的定性，更取決于各自國(guó)家的政策選擇。

然而，最近一段時(shí)期，特朗普政府在對(duì)華政策上采取了頗多過(guò)激行動(dòng)，諸如美國(guó)高官頻頻發(fā)表演講攻擊中國(guó)、要求關(guān)閉中國(guó)駐休斯頓總領(lǐng)事館、制裁中國(guó)高新技術(shù)公司、制裁中國(guó)政府高官、在涉疆、涉藏、涉臺(tái)和涉港等敏感議題上頻繁采取行動(dòng)等，這些舉動(dòng)試圖“把美中關(guān)系定位為包含一切的系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)，即將到來(lái)的美國(guó)選舉結(jié)果也無(wú)法逆轉(zhuǎn)這種定位”，以實(shí)現(xiàn)雙邊關(guān)系的“定性”和“定型”。

上述過(guò)激行動(dòng)毫無(wú)疑問(wèn)已經(jīng)對(duì)雙邊關(guān)系產(chǎn)生重大沖擊，但特朗普總統(tǒng)第一（或唯一）任期所剩時(shí)間不多，這些行動(dòng)尚且無(wú)法完成國(guó)內(nèi)政治動(dòng)員；而如果中美在南海出現(xiàn)一次危機(jī)，美國(guó)國(guó)內(nèi)在對(duì)華政策上的國(guó)內(nèi)政治動(dòng)員可以很快完成。

長(zhǎng)期博弈

特朗普政府對(duì)華政策的調(diào)整將產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響，無(wú)論他是否連任，美國(guó)對(duì)華政策都很難回到過(guò)去了。戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)將是美國(guó)對(duì)華政策的主旋律，而作為中美關(guān)系中的重要議題，雙方圍繞南海問(wèn)題的較量也必然是長(zhǎng)期的。

南海問(wèn)題屬于領(lǐng)土爭(zhēng)端，除非出現(xiàn)特別重大的事態(tài)，領(lǐng)土爭(zhēng)端通常很難在短期內(nèi)獲得解決。 南海問(wèn)題比一般的領(lǐng)土爭(zhēng)議更為復(fù)雜，它不僅牽涉到更多的聲索國(guó)、涉及到非常復(fù)雜的歷史問(wèn)題，并且還有域外國(guó)家的介入，各方的政策立場(chǎng)短期內(nèi)都很難改變。因此，維持現(xiàn)狀或許并不是處理南海問(wèn)題的最優(yōu)選項(xiàng)，但這屬于更可行、更現(xiàn)實(shí)的政策選項(xiàng)。

具體而言，隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇以及中國(guó)軍事力量增強(qiáng)，美國(guó)在南海的抵近偵察或所謂“航行自由行動(dòng)”不僅不可能減少，甚至可能進(jìn)一步增加；美國(guó)還將繼續(xù)輔助東南亞各國(guó)的海上能力建設(shè)，提供相關(guān)安全援助；美國(guó)艦機(jī)進(jìn)入南海海域的頻次可能進(jìn)一步增加，規(guī)模甚至可能增大；美國(guó)還可能聯(lián)合其他國(guó)家在南海相關(guān)海域舉行聯(lián)合軍演；南海對(duì)于美國(guó)近年力推的“印太戰(zhàn)略”更是非常關(guān)鍵。

美國(guó)通過(guò)這些象征性的軍事行動(dòng)或者外交姿態(tài)展示其在本地區(qū)的存在，防范中國(guó)在南海進(jìn)行更多的陸域吹填或者軍事部署的行動(dòng)，表達(dá)對(duì)其盟友的支持以及宣示其艦機(jī)所謂“航行自由”的權(quán)利等。

不過(guò)，盡管美國(guó)可能采取上訴政策姿態(tài)或者行動(dòng)，但它無(wú)法改變南海問(wèn)題已有現(xiàn)狀。因此，立足長(zhǎng)期，著眼全局，在南海問(wèn)題上“與狼共舞”是必須的、可行的、應(yīng)有的政策選項(xiàng)：

首先，中國(guó)艦機(jī)在南海要捍衛(wèi)主權(quán)和領(lǐng)土安全，對(duì)美國(guó)艦機(jī)的抵近偵察或者所謂“航行自由行動(dòng)”做出及時(shí)、恰當(dāng)反應(yīng)。當(dāng)美國(guó)艦機(jī)進(jìn)入南海相關(guān)島礁附近，中國(guó)艦機(jī)要對(duì)其伴飛伴航、警告、驅(qū)離。中美艦機(jī)的這種互動(dòng)可能越來(lái)越頻繁，對(duì)不斷強(qiáng)大但仍需加強(qiáng)演練的中國(guó)?？哲姸?，這種艦機(jī)互動(dòng)甚至可以成為練兵方式之一。同時(shí)，當(dāng)美國(guó)宣稱其艦機(jī)有權(quán)在南海相關(guān)島礁開(kāi)展所謂“航行自由行動(dòng)”，中國(guó)艦機(jī)也有權(quán)利到美國(guó)的相關(guān)海域從事類似操作。

其次，中美南海博弈具有戰(zhàn)略性和長(zhǎng)期性，中美艦機(jī)互動(dòng)應(yīng)遵守操作規(guī)程，我們?cè)诤葱l(wèi)主權(quán)和領(lǐng)土安全的同時(shí)，應(yīng)遵循“有理有利有節(jié)”的基本原則。落實(shí)《中美關(guān)于?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》及其兩個(gè)附件，對(duì)雙方提高?？詹倏v安全、發(fā)展新型軍事關(guān)系意義重大。

最后，中美應(yīng)探索在南海問(wèn)題上的分歧管控或者危機(jī)管控之道。兩國(guó)在南海互動(dòng)頻次增加，出現(xiàn)意外的可能將隨之上升。雙方宜致力建立各類對(duì)話磋商或者危機(jī)管控機(jī)制，一則防范發(fā)生危機(jī)，二則在危機(jī)發(fā)生后管控危機(jī)。

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作者樊吉社，系中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院研究員、全球治理與國(guó)際組織研究所所長(zhǎng)。本文原題“中美關(guān)系中的南海問(wèn)題：短期風(fēng)險(xiǎn)與長(zhǎng)期博弈”，刊發(fā)于 《邊界與海洋研究》（2020年9月15日）。 “澎湃”經(jīng)授權(quán)編發(fā)。